Державне право зарубіжних держав

12.3. Відносини органів місцевого самоврядування із центральною владою у зарубіжних державах

Загальними юридичними принципами відносин муніципальних органів з центральною владою є законодавче регулювання організації та діяльності муніципалітетів у поєднанні з судовим та адміністративним контролем за законністю їхньої діяльності. Проте централістські тенденції у державному житті обумовили сильну залежність муніципалітетів від уряду та всього бюрократичного апарату виконавчої влади.

Механізм урядового нагляду за муніципалітетами різноманітний. В унітарних державах (Великобританія, Франція, Італія, Японія) цей нагляд здійснюється центральним урядом. Так, у Великобританії муніципальні органи контролює міністерство охорони навколишнього середовища, у Франції й Італії - міністерство внутрішніх справ, в Японії - міністерство у справах місцевого самоврядування. Певні наглядові функції щодо муніципалітетів виконують й інші міністерства та центральні відомства, насамперед міністерство фінансів. У федеративних державах муніципалітетами відають, як правило, уряди суб´єктів федерації. Так, у США контроль за відповідними галузями здійснюють департаменти й інші адміністративні органи штатів, у ФРН - урядовий апарат земель.

У зазначеному контексті можна виокремити декілька моделей. Передусім це англосаксонська модель, у якій питання місцевого і регіонального розвитку об´єднуються з питаннями охорони навколишнього середовища, транспорту, урбаністики. Вирішенням цих питань у Великій Британії займається департамент транспорту, місцевого самоврядування та регіонів, а в Ірландії - департамент з питань навколишнього середовища та місцевого самоврядування. На нашу думку, головною перевагою цієї моделі є те, що координацію діяльності державних департаментів та агентств здійснює на рівні уряду політик, який має статус віце-прем´єр-міністра.

У країнах скандинавської моделі питання місцевого само-врядування розглядаються через призму прав людини, тому їх вирішенням опікується відповідний підрозділ Міністерства юстиції.

Континентальна (або французька) модель доручає міністерству внутрішніх справ вирішення питань місцевого та регіонального самоврядування (Франція, Італія, Греція, Угорщина, Естонія тощо). Особливістю французької моделі є те, що у цій європейській країні деконцентровані інституції центрального уряду (префектури) ще з часів Наполеона I мають серйозний вплив на діяльність органів місцевого та регіонального самоврядування.

Міністерство публічної адміністрації, в структурі якого є департамент місцевої адміністрації, функціонує в Іспанії, Румунії. У цих державах реформа місцевого самоврядування розглядається у широкому контексті адміністративної реформи (реформи публічної адміністрації).

У федеративних державах (Бельгія, Німеччина) більшість питань, пов’язаних із місцевим і регіональним розвитком, де-леговано безпосередньо регіональним урядам. Так, у Бельгії в кожному з трьох регіонів-провінцій (Валонь, Фландрія та Брюссель, столиця-регіон) є окреме міністерство публічної адміністрації, один з підрозділів якого (департамент) займається питаннями місцевого самоврядування або місцевої адміністрації.

У деяких країнах, наприклад, у скандинавських, у Великобританії тощо, контроль за законністю фінансової й іншої діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють спеціальні незалежні контролери - омбудсмени.

Основними напрямами втручання уряду в справи муніципалітетів є: 1) пряме регулювання муніципальної діяльності; 2) контроль за роботою муніципальних органів; 3) забезпечення фінансової залежності муніципального самоврядування від уряду.

Адміністративне регулювання діяльності муніципальних органів виявляється у двох формах. По-перше, воно полягає у виданні урядом та окремими міністерствами нормативних актів з питань організації та компетенції муніципалітетів. По-друге, певні акти та заходи муніципальних влад можуть бути лише у разі затвердження, схвалення або попереднього дозволу з боку урядових органів. До переліку питань, з яких муніципалітети не вправі приймати самостійні рішення, належать головно фінансові та загальнонормативні акти муніципалітетів, угоди щодо муніципального майна, найважливіші організаційні справи. Так, у Великобританії затвердженню міністрами підлягають акти муніципалітетів, які містять загальнообов’язкові приписи, акти про місцеві податки та про забудівлю населених пунктів. У Японії схваленню міністерства у справах місцевого самоврядування спільно з фінансовими органами підлягають муніципальні акти про місцеві податки та з деяких інших фінансових питань.

Створення низки адміністративних органів і призначення на керівні муніципальні посади в префектурах (наприклад, у галузі освіти, соціального забезпечення) відбувається в Японії за участю відповідних міністерств.

Будь-які вказівки урядових органів з питань, які розглядаються як делеговані муніципалітетам справи загальнодержавного значення, є для місцевої влади загальнообов’язковими.

Формами контролю уряду за діяльністю органів місцевого самоврядування є доповіді муніципальних рад, ревізії галузей муніципального управління, які проводяться спеціальними інспекторами міністерств, подання муніципалітетами статистичної інформації. Залежність органів місцевого само-врядування від урядового апарату забезпечується також системою державних дотацій. У США ці дотації становлять приблизно % муніципальних доходів, у Великобританії сума дотацій перевищує розміри надходжень від місцевих податків.

Підпорядкування муніципальних органів урядові забезпечується шляхом застосування адміністративних санкцій проти муніципальних рад, їх членів і службовців. Такими санкціями є розпуск муніципалітетів, відставка муніципальних радників, скасування актів муніципальних органів. Так, можливість розпуску муніципальних рад передбачена в законодавстві Франції, Італії, Японії.

У ряді країн, насамперед у Великобританії, суттєвим доповненням до адміністративного нагляду є судовий контроль за відповідністю рішень муніципальних рад актам центральних органів. Зазвичай він здійснюється різними судовими інстанціями, наприклад, в Англії - судами графств, Високим судом. Судовий прецедент у муніципальних справах у США, Великобританії, Канаді трактується як одне з головних джерел муніципального права. Таке судове регулювання суттєво обмежує сферу муніципальної активності.

Найжорстокіший адміністративний нагляд за місцевим самоврядуванням є в таких країнах, де муніципальними органами відають урядові агенти на місцях - префекти, губернатори. В Італії інститут префектів був збережений, хоч конституцією 1947 р. і не передбачений. Муніципальні ради та дисканти зобов’язані у 8-денний строк подавати свої рішення префекту провінції, який може їх скасувати впродовж 20 днів. В областях контроль за обласними радами покладений на урядових комісарів. За поданням комісара президент республіки може розпустити обласну раду.

В округах, на які поділяються землі в ФРН, нагляд за муніципальними органами здійснюють урядові президії на чолі з урядовим президентом, призначеним урядом землі і підлеглим міністерству внутрішніх справ.

Специфічною особливістю заміщення посади губернатора в Японії є виборність. Губернатор обирається населенням строком на 4 роки, причому він може і не бути членом муніципальної префектури. До обов’язків губернатора входить виконання функцій управління, яке доручене йому центральним урядом, та нагляд за всіма муніципальними органами в префектурі.