Державне право зарубіжних держав
12.2. Внутрішня та зовнішня структура місцевого самоврядування в зарубіжних державах. Загальна характеристика органів місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування має свою внутрішню і зовнішню структуру. Як конституційно-правовий інститут воно охоплює: територіальний колектив, представницькі (виборні) та виконавчі органи, органи територіальної самоорганізації громадян та інші форми безпосередньої демократії. Співвідношення між різними елементами внутрішньої структури місцевого самоврядування залежить від багатьох факторів, зокрема від політичної практики, що сформувалася в тій або іншій державі.
Головними формами місцевого самоврядування є його представницькі та виконавчі органи. Це об´єктивний фактор із погляду раціонального самоврядування, адже все населення адміністративно-територіальної одиниці не може безпосередньо і постійно виконувати функції місцевого самоврядування (за винятком невеликих населених пунктів). Територіальному колективу в структурі місцевого самоврядування відводиться роль його творця і контролера.
Система органів місцевого самоврядування формується відповідно до чинного адміністративно-територіального поділу держави. Саме він й є територіальною основою цих органів. У більшості держав парламентської демократії органи місцевого самоврядування мають дво-триланкову структуру: громада (міська, сільська), округ, провінція. Отже, органи місцевого самоврядування утворюються не тільки у населених пунктах, а й на певних територіях, заселених і міськими, і сільськими жителями.
Слід зазначити, що зовнішня структура органів місцевого самоврядування не завжди збігається з адміністративно- територіальним поділом держави. У низці країн деякі ланки адміністративно-територіального поділу взагалі не мають своїх органів місцевого самоврядування (наприклад, кантони й округи у Франції, округи в ФРН).
У США та Великобританії органи місцевого самоврядування створюються у всіх адміністративно-територіальних одиницях і навіть на міжтериторіальному рівні.
У Великобританії, згідно із законом про місцеве управління 1972 р. (вступив у силу 1974 р.), територія держави поділяється на 52 графства (44 - в Англії, 8 - у Шотландії й Уельсі). Графства поділяються на округи, а ті, своєю чергою, - на приходи (в Уельсі та Шотландії - на громади). В усіх адміністративно-територіальних одиницях є виборні органи місцевого самоврядування - ради. Виняток становлять дрібні приходи і громади, де функції рад виконують збори виборців приходу чи громади.
Актом про місцеве самоврядування («Localism Act 2011») були трансформовані повноваження органів місцевого самоврядування, збільшена кількість виборних посад і розширені можливості проведення місцевих референдумів у Великобританії.
Особливістю системи місцевого самоврядування в США є величезна роздрібненість його органів, насамперед у великих урбанізованих територіях-містах із приміськими зонами або міських агломераціях, що називаються стандартними метрополітенськими статистичними ареалами. Так, у районі Нью-Йорка функціонує 1400 різних муніципальних органів, Чикаго - 1172, Філадельфії - 852. Відтак у метрополітенських ареалах отримали розвиток різні міжтериторіальні координаційні органи.
У муніципальних корпораціях, які обслуговують міське населення, проживає дві третини населення США. На них припадає третина всіх видатків органів місцевого самоврядування.
Низовою ланкою місцевого самоврядування у 20 штатах північного сходу і півночі США є відповідні органи в тауншинах і прирівняних до них таунах. Органи самоврядування тауншинів розглядаються судами як квазікорпорації, тому наділяються меншими правами, ніж муніципальні корпорації.
Самоврядування у деяких галузях місцевого життя в США виокремлено в самостійний вид, незалежний від органів місцевого самоврядування загальної компетенції. Для цього в адміністративно-територіальній організації штатів створюються спеціальні округи: шкільні, з питань водопостачання, санітарії тощо. Органи самоврядування спеціальних округів - управління, комісії тощо - обираються населенням. Але їх функції можуть виконувати й органи державної адміністрації, які повністю або частково призначаються штатами.
Парадокс системи місцевого самоврядування в англо-саксонських країнах полягає в тому, що відсутність державного втручання в діяльність його органів спричиняє багатоманітність організаційних форм і водночас їх внутрішню незбалансованість, муніципальний бюрократизм, інші негативні ознаки.
У країнах континентально-європейської правової традиції - Франція, Італія, ФРН - система місцевого самоврядування має свої особливості. Так, у Франції й Італії місцеве самоврядування перебуває під урядовою адміністративною та фінансовою опікою; у ФРН воно більш самостійне, але й тут державний контроль є важливим засобом впливу. Суб´єктами місцевого самоврядування у Франції є територіальні колективи комун, департаментів і заморських територій, яких відповідно 36,5 тисяч, 95 і 4. Територіальні колективи утворюють свої виборні представницькі органи - ради комун, генеральні ради департаментів і відповідні органи у заморських територіях. Наприклад, зауважимо на Французьку Полінезію. До її складу входить приблизно 130 островів, і населення становить 180 000 мешканців, три четверті з яких зосереджені на Таїті. Сучасний статус є результатом закону, прийнятого 1984 р. і зміненого 1990 р. Ідеться, відповідно до ст. 1, про «заморську територію з правами внутрішньої автономії у рамках Республіки».
Це єдина територія з тих, що залежать від Франції, яка має свій прапор і гімн. Основна влада належить територіальним інституціям, де важливу роль відіграє голова уряду, який обирається територіальною асамблеєю серед її членів і відповідальний перед нею. Територіальна асамблея обирається прямим загальним голосуванням на 5 років. Закон 1990 р. утворив також ради архіпелагів. Державу представлено в території Верховним комісаром, на якого покладено турботу про національні інтереси, контроль за дотриманням законів та адміністративний контроль (через суди, як це робиться у французьких регіонах).
Слід зауважити, що комунальна структура самоврядування у П’ятій Республіці Франції була об´єктом численних реорганізацій. Відбувалося злиття комун, виникали специфічні форми поєднання комун в особливі публічно-правові утворення, що мали на меті модернізувати місцеве самоврядування. Отже, місцеве самоврядування продемонструвало тенденцію не тільки до розвитку, але й до консервації певних суспільних відносин. І не лише у Франції, а й в інших країнах парламентської демократії. У Франції є три види об’єднань комун: синдикати комун, дистрикти, а також розширені міські комуни. Синдикат комун - це об’єднання декількох комун для досягнення певної визначеної законом мети. Комуни, які входять до нього, зберігають самостійність, хоч і передають йому частину своїх повноважень. Дистрикт є різновидом об’єднання комун великих агломерацій, але в нього більше публічних служб, ніж у синдиката комун. На відміну від синдиката комун і дистрикта, розширена міська комуна має ознаки територіального колективу і характеризується найширшим присвоєнням повноважень комун, що до неї входять.
Прийнятий 1982 р. Закон «Про права і свободи комун, департаментів та регіонів» створив нові передумови для перебудови місцевих органів муніципальних, департаментських та регіональних рад. Цей децентралістський закон підвищив комунальну автономію, знищив префекторальну опіку, передбачив вибори регіональних рад загальним голосуванням. Акти комунальних департаментських і регіональних властей, за цим законом, повинні виконуватись на загальній основі, й їх виконання не залежатиме від префекторального жорсткого контролю. В січні 1983 р. прийнято закон про розподіл компетенції між комунами, департаментами, регіонами та державою, врегульовано фінансову базу комун. Париж має одночасно статус комуни та департаменту.
В Італії місцеве самоврядування здійснюється у провінціях і громадах через представницькі органи ради, виконавчі органи - джунти і голів рад та джунт. Особливий випадок провінціальної організації місцевого самоврядування є область Сицилія, де провінції ліквідовано, а їх місце посіли райони, названі «вільними об´єднаннями громад».
У ФРН система органів місцевого самоврядування (комунальних органів) сформувалася у результаті дії багатьох чинників. Вона складна і доволі консервативна. Територіальну основу місцевого самоврядування в землях становлять громади, райони та міста в ранзі районів. Район є базовим рівнем адміністративно-територіального поділу земель ФРН. Вони закріплюють його доволі неоднозначно: самоврядна корпорація (Баварія), територіальна корпорація (Нижня Саксонія), корпорація публічного права (Баден-Вюртенберг, Гессен). Райони і міста-райони утворюють основу комунального самоврядування, у повному обсязі виконують комунальні функції. Одночасно вони є ланкою державної адміністрації.
Нижньою ланкою системи комунального самоврядування у ФРН стали органи самоврядування сільських і міських громад. Обсяг повноважень органів самоврядування міських громад залежить від міста.
З-поміж східних держав парламентської демократії інститут місцевого самоврядування має найбільший розвиток в Японії. Територіальну основу місцевого самоврядування тут становлять міста, селища і села. У зв´язку з урбанізацією японського суспільства кількість міських муніципалітетів зростає, а сільських - зменшується. Серед органів міського самоврядування варто відзначити ті, які діють у так званих спеціальних містах із населенням понад 500 тисяч жителів і мають ширші повноваження, ніж органи самоврядування звичайних міст.
Законодавство Японії передбачає створення спеціальних одиниць - спеціальних районів, асоціацій місцевих публічних громад і районів. Спеціальні райони створені у столичному окрузі. Їх органи самоврядування за обсягом повноважень прирівнюються до органів самоврядування спеціальних міст.
Вищою ланкою місцевого самоврядування є префектуральне самоврядування, яке здійснюється в 47 префектурах Японії (столичний округ Токіо, дві міські префектури Кіото й Осана, область Хокайдо і 43 сільські префектури).
Отже, місцеве самоврядування в зарубіжних країнах не тільки віддзеркалює специфіку їх суспільного розвитку, але й певні політичні й правові традиції. Воно є засобом розв’язання наявних у них проблем місцевого життя.
Органи місцевого самоврядування складаються з муніципальних рад і виконавчого апарату. Основа органів місцевого самоврядування - муніципальні ради (збори) - формуються шляхом виборів. Останні регулюються спеціальними законами про муніципальні вибори. Звичайно, ці вибори мають менше значення, ніж президентські чи парламентські. І ставлення до них громадян у зарубіжних країнах більш стримане. Скажімо, в муніципальних виборах у США, Великобританії, Бельгії бере участь від 25 до 60 відсотків виборців.
Для висування кандидатів у муніципальні радники використовуються різні способи: подання петиції, підписаної певною кількістю виборців; проведення місцевих первинних виборів (праймеріз) (США); внесення заяви, підписаної декількома виборцями (Великобританія) тощо.
Муніципальні вибори залежно від чинної виборчої системи проводяться по одно- і багатомандатних виборчих округах, зокрема вся територія громад може становити один багато-мандатний виборчий округ. Найпоширенішою є практика багатомандатних виборчих округів.
Для підведення підсумків муніципальних виборів використовуються різні варіанти мажоритарної і пропорційної виборчих систем, причому помітною стала тенденція до поширення мажоритарної системи (США, Великобританія).
У Франції в комунах із населенням менше 3,5 тисяч жителів муніципальні вибори проводяться за мажоритарною виборчою системою: кандидат вважається обраним, якщо досяг абсолютної більшості у першому турі та відносної більшості - у другому. У комунах із населенням понад 3,5 тисячі жителів використовуються мажоритарна і пропорційна виборчі системи одночасно. Якщо в першому турі голосування за список кандидатів подано абсолютну більшість голосів, він отримує половину місць у муніципальній раді. Друга половина місць розподіляється пропорційно числу отриманих голосів між усіма списками кандидатів у муніципальні радники, включаючи список більшості. Якщо у першому турі жоден виборчий список не отримав більшості голосів, то проводиться другий тур голосування.
Регіональні ради у Франції обираються за системою про-порційного представництва. Ця ж виборча система застосовується в Італії на муніципальних виборах у громадах з числом мешканців понад 5 тисяч; у громадах із кількістю менше 5 тисяч мешканців застосовується мажоритарна виборча система.
У ФРН партія, яка на муніципальних виборах не набрала в межах землі 5% голосів виборців, втрачає право на представництво в муніципальних радах. У деяких землях ФРН на муніципальних виборах діє пропорційна виборча система з вільними списками. Завдяки цьому голоси виборців не розпорошуються між дрібними партіями.
Обрані муніципальні радники діють на громадських засадах, жодними привілеями й імунітетами не користуються. Але несуть юридичну відповідальність за прийняті ними рішення, якщо ті завдають матеріальних збитків чи моральної шкоди. Муніципальні радники не звітують перед виборцями, проте у судовому порядку можуть бути позбавлені мандата за порушення закону чи етики муніципального радника.
Відомо, що зазвичай муніципальні радники за роботу не отримують оплати, за ними не зберігається заробітна плата на час виконання муніципальних обов’язків. Це означає, що виконувати ці обов’язки можуть ті, хто займається підприємницькою діяльністю. Люди найманої праці приурочують до сесій муніципальних рад відпустки, віднаходять інші способи участі в їх роботі. Оплата роботи муніципальних радників передбачена у США, Великобританії, Японії у вигляді виплат певної суми за відвідування сесійних засідань. У Франції муніципальна рада може (але не зобов’язана) встановлювати своїм членам певну плату.
У чотирьох землях ФРН діє інститут відклику муніципальних радників. У інших землях мандат радника є вільним від юридичних обов’язків перед виборцями. У США в багатьох муніципалітетах інститут відклику радників існує, але він використовується рідко.
Важливу роль у муніципальному управлінні відіграє виконавчий апарат. Він складається з адміністративних органів загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, адміністратори) й органів галузевої та спеціальної компетенції (департаменти, комітети, бюро).
Адміністративні органи загальної компетенції займають керівне становище щодо інших ланок виконавчого апарату. Насамперед великий вплив у справах місцевого управління дуже часто мають мери. Нерідко вони одноособово вирішують питання найму та звільнення муніципальних службовців, користуються правом накладати вето на рішення муніципальних рад. У низці країн, наприклад, у Франції, ФРН, Японії, мери офіційно розглядаються не тільки як вищі посадові особи органів місцевого самоврядування, а й як представники центрального уряду, відповідальні за виконання доручених їм державних справ.
Складність структури муніципальної адміністрації в США є результатом відмінностей у законодавстві штатів і певної самостійності муніципальних рад у вирішенні питань організації виконавчих органів. Місцеве управління, як і управління штатів і федерації, має три види влади: законодавчу, виконавчу та судову. Американці вважають, що такий розподіл влад є на кожному із трьох рівнів і тому широко вживаються терміни «місцева законодавча влада», «місцевий уряд» тощо.
Виконавчі органи загальної компетенції є в США у міському управлінні та в сільських громадах. У графствах подібних органів зазвичай немає.
У містах США є три основні види самоврядування: «муніципальна рада - мер», на засадах комітету міста і на засадах адміністратора міста.
Схема «муніципальна рада - мер» передбачає, що населення, яке проживає у місті, обирає муніципальну раду. Зазвичай вони є доволі малочисельні за складом і виконують функції законодавчої влади на території міста згідно зі своєю компетенцією. Муніципальна рада не може приймати рішень, що виходять за межі, встановлені в статуті міста й інших законодавчих актах. Характерними ознаками діяльності рад є демократизм, гласність, ротація керівних органів ради. Виконавчу владу в містах очолює мер міста, який виконує рішення ради, має апарат працівників і діє згідно зі статутом і законодавчими актами. Мер може обиратися або населенням, або радою. Ця схема реалізується в 3/5 міст США з населенням більше 5 млн чоловік, зокрема в найбільших містах.
Схема «комітет міста» має на увазі, що законодавча та виконавча влада у місті здійснюється комітетом, який обирається населенням. Його діяльність має ті ж характерні ознаки, що й діяльність муніципальної ради. Різниця в тому, що функції мера в цьому разі виконуються колегіальним органом, а не однією особою.
Останній вид управління у містах уперше мав місце 1980 р. у штаті Вірджинія (місто Стаунтон). Суть його полягає в тому, що невелика виборна рада міста для виконання своїх рішень укладає угоду з певною особою про виконання у місті функцій керівника виконавчої влади. Адміністратор використовує фінанси з місцевого бюджету й очолює діяльність більшості державних місцевих установ. Необхідність у такому управлінні виникла у зв’язку з тим, що в багатьох випадках виборним особам органів самоврядування бракує необхідного досвіду та певних знань. Особа, яку наймають на роботу адміністратора міста, повинна ними володіти для успішного виконання функцій керівника міста.
Слід зауважити, що ця система використовується і в інших країнах (наприклад, у Швеції, Ірландії, ФРН).
Організація муніципальної адміністрації у Франції характеризується відсутністю в комунах колегіальних виконавчих органів. Мер та його заступники обираються муніципальною радою зі складу радників строком на 6 років. Мер очолює виконавчий апарат муніципалітету і, крім того, є представником загальнодержавної адміністрації.
Специфічною особливістю місцевого самоврядування в Італії є наявність у муніципальних рад колегіальних адміністративних органів загальної концепції - виконавчих джунт. Джунти обираються радами комун, провінцій та областей зі складу радників. Вони є керівними ланками місцевої адміністрації. Про свою діяльність джунта зобов’язана інформувати на кожному засіданні ради, голова обласної або провінційної джунти головує в раді, керує повсякденною адміністративною роботою. Рада комуни обирає синдика, який здійснює виконавчі функції і головує у раді та джунті. Синдик є вищою посадовою особою комуни, а також презентує загальнодержавну адміністрацію.
В Японії муніципалітети не мають колегіальних виконавчих органів загальної компетенції. Глава місцевої адміністрації (в префектурі - губернатор, у громаді - мер) обирається населенням на чотирирічний термін. Він призначає і звільняє чиновників муніципального апарату, самостійно приймає рішення з поточних питань управління, вправі накласти вето на рішення зборів, для подолання якого необхідна більшість у (2/3) голосів членів зборів.
Найстабільнішим і досить суттєвим елементом місцевого самоврядування є апарат чиновників - різноманітні департаменти, бюро, комітети. Відповідальні чиновники призначаються і звільняються главою муніципальної адміністрації або радою. В деяких країнах окремі категорії посадових осіб муніципалітетів обираються населенням, що дає їм певну незалежність у відносинах з муніципальними радами. Ця система особливо поширена в США, де, наприклад, у графствах обирають шерифа - керівника місцевої поліції, коронера, що виконує деякі слідчі функції.
Таким чином, місцеве самоврядування в зарубіжних країнах є важливим елементом демократичного суспільства, засобом вирішення питань місцевого життя з огляду на інтереси населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці та держави.