Державне право зарубіжних держав

12.1. Поняття місцевого самоврядування за кордоном. Основні концепції та теорії

Майже в усіх сучасних економічно високорозвинених державах є органи, які не входять до ієрархічно побудованої системи державної влади й управління і мають певну самостійність у вирішенні справ місцевого значення. Ці органи називаються самоврядними. Часто, крім згаданої самостійності, вони мають ще й такі специфічні ознаки, як, наприклад, колегіальність, корпоративність організаційної структури тощо.

Місцеве самоврядування в країнах парламентської демократії склалося як відносно децентралізована система управління справами тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці. Її населення уповноважує на це спеціальний орган або ж самостійно виконує ці функції, беручи участь у зборах, місцевих референдумах тощо.

Первинним суб´єктом місцевого самоврядування є територіальний колектив (громада) відповідного населеного пункту або іншої адміністративно-територіальної одиниці. Саме територіальний колектив є носієм найважливіших прав і обов’язків місцевого самоврядування, власником муніципальної власності, джерелом формування виборних органів само-врядування, а також правотворчим органом на місцевому референдумі.

У науковій літературі поширена думка, що місцеве самоврядування за своєю юридичною природою є інститутом парламентської демократії і поза її межами існувати не може. Все, що здійснюється в державах з тоталітарними режимами у сфері управління місцевими справами, може розглядатись лише як форми державно-владної діяльності, одержавлення місцевого життя. Елементів самоврядування в них фактично немає.

На частку місцевого самоврядування в країнах парламентської демократії припадає до 40% асигнувань із державних бюджетів. На муніципальній службі перебуває: в США понад 55% загального числа найманих працівників публічного сектора, у ФРН - 28%, в Англії - понад 10% працюючих за наймом.

Є чимало наукових концепцій, які висвітлюють соціальне призначення й юридичну природу місцевого самоврядування. Однією з найпоширеніших є державницька концепція місцевого самоврядування. Її представники вважають, що органи місцевого самоврядування є державними і входять до структури виконавчої влади як її специфічний елемент. Згідно з цією концепцією, справи, які належать до відання органів місцевого самоврядування, за своєю юридичною природою мають державний характер і передаються (делегуються) державою цим органам.

Інша концепція - відродженого природного місцевого самоврядування - ґрунтується на теорії громад і проголошує місцеве самоврядування самостійним і незалежним від центральної влади інститутом. Прихильники цієї концепції виходять із визнання рівнозначності місцевого самоврядування, муніципальної влади, з одного боку, і державної влади - з іншого. Вони доводять, що місцеве самоврядування є таким же природним організмом, як і держава. Тому воно має право на самостійність, і держава не може посягати на його існування.

До новітніх концепцій, що відповідають особливостям розвитку місцевого самоврядування в країнах парламентської демократії, належать концепція муніципального дуалізму. Її основна ідея полягає в тому, що органи місцевого самоврядування поєднують у собі традиційні елементи самоврядування (виборність, самостійність у вирішенні місцевих питань) та елементи державної виконавчої влади (здійснення урядової політики з питань місцевого самоврядування, делегованих державою повноважень у сфері державної виконавчої влади). Вона відображає певний рівень включення системи місцевого самоврядування у здійснення державних функцій і повний баланс їх інтересів. Зрозуміло, що не може йтися про якесь цілковите підпорядкування місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади, його повну інтеграцію в їх структури. Інакше це призвело б до порушення балансу влади на місцях, а згодом - і в усій системі політичної влади. За таких умов країни парламентської демократії не могли б успішно розвиватися. В них органи місцевого самоврядування дедалі більше стають партнерами держави.

Певне поширення має і концепція соціального обслуговування, яка трактує функції органів місцевого самоврядування з погляду теорії держави загального добробуту. Ця концепція відображає розширення сфери соціальної діяльності органів самоврядування (культура, освіта, охорона здоров’я тощо).

Конституції держав парламентської демократії, закріплюючи основи функціонування органів місцевого самоврядування, бувають доволі лапідарними. Скажімо, французька Конституція містить із цього питання лише одну ст. 72-у, що проголошує: «Територіальними колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Інші територіальні колективи створюються законом. Ці колективи вільно керуються виборними органами згідно з умовами, передбаченими законом. Представники Уряду в департаментах і на територіях відповідають за забезпечення національних інтересів, за адміністративний контроль за дотриманням законів».

Федеративні конституції інколи взагалі організацію влади на місцях не регулюють (наприклад, у США), проте новітня тенденція полягає в тому, щоб регулювати ці відносини детально, як, наприклад, у Бразилії. Конституції суб’єктів федерації та статути регіонів, які користуються автономією, часто також детально регулюють організацію влади на місцях. Головне ж джерело правового регулювання відносин влади в політико-адміністративних одиницях - це хартії самоврядування, статуту і навіть, як у Бразилії, органічні закони. Проте слід мати на увазі, що в конституційному праві питання місцевого самоврядування значно менше врегульовані, ніж в адміністративному праві.

Відповідно до національного законодавства, органи місцевого самоврядування функціонують на засадах:

- виборності представницьких, а в деяких випадках і виконавчих органів (наприклад, мерів частин міст у США) місцевого самоврядування;

- суворого дотримання законодавства й юридичної відповідальності і органів, і посадових осіб місцевого самоврядування. Збитки, заподіяні територіальному колективу незаконними діями його органу або посадової особи, відшкодовуються ними у регресному порядку;

- фінансової самостійності у межах власних коштів місцевого самоврядування, але з урахуванням його цілей і завдань. Фінансово-господарська діяльність органів місцевого само-врядування не може призводити до зменшення майна територіального колективу;

- самоорганізації населення у різноманітні форми участі в їх діяльності, включаючи місцеві референдуми, органи територіальної самоорганізації громадян, громадські ініціативи й акції тощо;

- міжнародного співробітництва через міжнародні організації місцевого самоврядування, а також на основі між-державних договорів й угод.

Аналіз законодавства та практики діяльності органів місцевого самоврядування у країнах парламентської демократії вказує на те, що ці органи за своєю юридичною природою є корпоративними органами населення, територіального колективу. Юридична природа місцевого самоврядування виявляється не тільки у відносинах його органів і держави, але й також (й іноді значно більше) у стосунках із громадянами, які нерідко звертаються по захист своїх прав і законних інтересів до судових інстанцій. Законодавство країн парламентської демократії визнає принцип верховенства не лише державних, але й особистих (приватних) інтересів над муніципальними.