Державне право зарубіжних держав

10.3. Конституційна відповідальність урядів

Важливе значення для характеристики урядів і з´ясування природи взаємозв’язків органів законодавчої та виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності. Сюди насамперед слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку так званого імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом часто називають парламентською відповідальністю, пов’язуючи це її визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі. Можливість такої відповідальності припускається в країнах із парламентарними та змішаною республіканською формами правління. У президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед президентом, який може відправити у відставку міністрів, якщо не схвалює їхні дії.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб´єктивна. Згідно з ідеєю політичної відповідальністю уряду останній виконує свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент.

У конституційній теорії і практиці відомо два різновиди власне політичної відповідальності уряду - колективна й індивідуальна. Питання про їх взаємозв’язок звичайно не регламентується у праві та має бути віднесене до сфери реальної політики. В Іспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Японії та деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

В Основному законі ФРН зазначено: «Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і несе за них відповідальність» (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою відставку всього уряду.

З іншого боку, принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведених випадках теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій самій ст. 65 Основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики кожний міністр самостійно веде справи своєї галузі під свою відповідальність». Проте якщо припустити можливість поєднання колективної й індивідуальної відповідальності, незрозуміло, який між ними може бути зв’язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної відповідальності.

Певні особливості має практика Великобританії, а також інших англомовних країн, як сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут припускається можливість і колективної, так і індивідуальної відповідальності. Водночас якщо нижня палата висловлює недовіру будь-якому міністру, прем’єр-міністр повинен вирішити, подавати у відставку конкретному міністру чи цілому уряду.

Британський підхід до політичної відповідальності уряду ґрунтується на ідеї солідарності членів. Вважається, що всі члени кабінету несуть відповідальність за його політику навіть тоді, коли хтось не згідний з конкретними урядовими рішеннями. Окремі ж міністри відповідають за діяльність свого відомства.

Однак і тут складно з’ясувати, за яких умов недовіра окремому міністру призводить до відставки всього уряду. Практично це майже завжди вирішує прем’єр-міністр, хоча його рішення буде детерміноване політичною ситуацією, що сформувалася у парламенті та поза його межами. Що ж до відставки окремих міністрів, то такі питання в умовах, коли палата контролюється партією більшості, виникають головно у зв’язку з їх персональними діями, що спричинили політичний скандал.

Наведені умови колективної й індивідуальної відповідальності стосуються і тих країн, де обидва різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Проте основні закони не дають відповіді, яким є взаємозв’язок між індивідуальною та колективною відповідальністю, якою мірою перша може бути наслідком другої.

Це проблема не лише теоретична. Вона має вагоме державно-політичне значення. Невизначеність характеру взаємозв’язків двох різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його головою. Це об’єктивно принижує роль представницького органу.

Аналізуючи зміст власне політичної відповідальності уряду, слід пам’ятати, що у більшості країн із двопалатними парламентами і відповідними формами правління уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою. У низці розвинутих країн прийняті різноманітні способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Слід підкреслити, що це питання теоретично може виникнути в кожному випадку розгляду в парламенті будь-якої урядової пропозиції. Наприклад, кожне голосування в Палаті громад у Великобританії з питань реалізації урядової політики формально розглядається як визначення ставлення до уряду. Такий спосіб не потребує спеціального формулювання питання про довіру або недовіру уряду.

У парламентській практиці прийнято, що уряд повинен піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування відбувалося з важливих питань загальної політики. Які питання мають важливий, а які несуттєвий характер, майже завжди вирішує уряд.

У тих самих державах припускається можливість постановки в категоричній формі питання голосування за резолюцію осуду уряду. Такий спосіб часто використовується у зв’язку із загальною оцінкою в парламенті урядової політики. Пропозицію про прийняття резолюції осуду вносить опозиція, після чого відбуваються дебати і голосування. Якщо палата приймає резолюцію осуду, уряд повинен піти у відставку або за-пропонувати главі держави розпустити парламент. Водночас із тактичних міркувань уряд може поставити в палаті питання про довіру до нього. Це питання зазвичай розглядається відповідно до тієї ж процедури, що і резолюція осуду.

У більшості держав використовуються тільки формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності. Ці процедури мають назву вотуму недовіри. За їхнім змістом питання про недовіру уряду не може ставитись спонтанно. У країнах, де прийнято таку форму парламентського контролю за урядовою діяльністю, як інтерпеляція, результатом її внесення може бути прийняття парламентом резолюції з оцінкою діяльності уряду. Конкретно ж формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності у кожній країні мають свої особливості.

В Італії кожна палата парламенту може прийняти вмотивовану резолюцію про недовіру уряду на підставі поіменного голосування. Резолюція має бути підписана не менш, ніж 1/10 складу палати, вона не може бути поставлена на розгляд до закінчення триденного строку з моменту її внесення. Це дає змогу уряду мобілізувати своїх прихильників у парламенті. Водночас в основному законі прямо вказується на різницю між вотумом недовіри уряду, що обов’язково тягне за собою його відставку, та іншими голосуваннями в палатах проти будь-якої урядової позиції.

У Франції недовіра уряду може бути виражена шляхом прийняття нижньою палатою резолюції осуду. Така резолюція розглядається лише тоді, якщо її підпишуть не менш, ніж 1/10 загальної кількості депутатів. Голосування можна проводити лише через дві доби після внесення проекту резолюції.

Майже у всіх державах рішення про недовіру уряду має бути прийняте абсолютною більшістю депутатів.

Конституції низки держав обмежують можливості повтор-ного внесення питання про недовіру уряду протягом певного часу. В Португалії, Румунії та Франції питання про недовіру не може бути поставлене повторно у період однієї парламентської сесії, у Болгарії і Греції відповідний строк дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії й Польщі - трьом місяцям. Водночас у Польщі повторна пропозиція про недовіру уряду може бути внесена достроково за умови її підтримання % депутатів нижньої палати.

Резолюція осуду в Швеції може бути прийнята за результатами обговорення урядової діяльності або розгляду інтерпеляції. Наявна у Швеції практика полягає в тому, що уряд ніколи не ставить питання про довіру у зв’язку з внесенням ним законодавчих або інших пропозицій і не йде у відставку, коли парламент відхиляє ці пропозиції. Крім того, в усіх Скандинавських країнах відмова парламенту схвалити урядові законопроекти не пов’язується з довірою уряду. Це не тільки сприяє стабільності урядів, а й дає змогу депутатам вільно керуватися власними переконаннями у процесі законотворчості.

Певні особливості характерні процедурі притягнення уряду до політичної відповідальності у ФРН. Бундестаг шляхом вотуму недовіри може усунути з посади канцлера і так примусити піти у відставку весь уряд. Однак для цього одного голосування про недовіру недостатньо. Бундестаг водночас повинен протягом двох діб більшістю голосів свого складу обрати наступника канцлера і лише після цього звернутись до президента з проханням здійснити відповідні кадрові зміни. Президент повинен задовольнити прохання і призначити на посаду канцлера обрану особу.

Розглянута процедура вирішення питання про недовіру уряду називається в німецькій конституційній теорії конструктивним вотумом. Її сенс державознавці вбачають передусім у тому, що нарівні з можливостями політичної відповідальності уряду ця процедура сприяє становленню відповідальної опозиції.

Аналізуючи проблеми власне політичної відповідальності уряду, слід зазначити, що своєрідною противагою праву постановки питання про недовіру уряду вважається право розпуску парламенту.

Згідно з положеннями конституцій, прийнятих у країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами правління, право розпуску парламенту (зазвичай його нижньої палати) належить главі держави. Однак майже завжди здійснення цього права главою держави зумовлене діяльністю уряду й її оцінкою в парламенті.

У деяких державах право розпуску парламенту багато в чому втратило зв’язок з інститутом власне політичної відповідальності уряду. Наведене передусім стосується Великобританії, де уряд фактично в будь-який момент може звернутися до глави держави з проханням розпустити нижню палату і призначити вибори нового її складу, а глава держави має задовольнити це прохання. Достроковий розпуск палати у цій державі пов’язаний не з відповідальністю уряду, а з його намірами використати сприятливу політичну ситуацію для проведення виборів із метою забезпечення собі знову парламентської більшості. Зазначимо, що у Великобританії протягом ХХ ст. жоден склад Палати громад не проіснував повний строк своїх повноважень.

Отже, залишаючись загалом конституційним засобом врегулювання відносин між представницьким органом і урядом, розпуск парламенту набув якостей більш загального інституту. Його значення поширюється на всю сферу міжпартійних і внутрішньопартійних парламентських відносин. Факт розпуску представницького органу призводить до такої суспільно- політичної події, якою є парламентські вибори.

Іншою формою конституційної відповідальності органів виконавчої влади є відповідальність з використанням імпічменту або інших подібних процедур. Характерною ознакою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуальна: до відповідальності в цьому разі притягаються лише окремі особи, а не весь уряд.

Особливістю такої відповідальності є те, що вона є за різних форм державного правління. У країнах з парламентарними формами правління, зокрема у Великобританії, відповідальність з використанням процедури імпічменту історично передувала власне політичній відповідальності уряду перед парламентом, але нині перша значною мірою втратила своє значення та поступилася місцем другій.

Відповідальність із використанням процедури імпічменту часто не зовсім точно визначають як судову відповідальність. Безсумнівно, що тут є взаємодія представницького органу та суду. Часто використання процедури імпічменту передбачається у зв’язку зі вчиненням певних кримінальних злочинів, хоча підставою для цього здебільшого є доволі не- визначені дії, сформульовані як «порушення конституції» тощо. Процесуально імпічмент певною мірою подібний до судової процедури. Однак головним змістом відповідальності у порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідних осіб.

Що ж до процедури імпічменту, то її порядок визначений по-різному. У Великобританії палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а палата лордів розглядає її та вино-сить остаточне рішення. Востаннє процедуру імпічменту щодо членів уряду в цій державі було використано на початку ХІХ ст.

Загалом подібний порядок імпічменту встановлений Конституцією США та в більшості інших президентських республік, про що йшлося при вивченні теми «Глава держави у зарубіжних країнах».

Від процедури імпічменту слід відрізняти спеціальний по-рядок притягнення членів уряду до кримінальної відповідальності. За цих умов засудження суб’єктів виконавчої влади тягне усунення їх із посади, а не навпаки. Послідовність поєднання конституційної і кримінальної відповідальності тут зворотна: друга передує першій й зумовлює її.

У Бельгії та Нідерландах нижні палати парламентів формулюють обвинувачення проти членів урядів у вчиненні злочинів. У Швеції такі обвинувачення висуває одна з постійних комісій парламенту, що має назву конституційної. В Литві для притягнення членів уряду до кримінальної відповідальності потрібна згода парламенту, а у період між його сесіями - президента. В Естонії президент і члени уряду можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за поданням канцлера юстиції (генерального прокурора) і за рішенням, прийнятим абсолютною більшістю членів парламенту. В Швейцарії для цього потрібне рішення, прийняте на спільному засіданні палат парламенту. В Румунії рішення про обвинувачення і судове переслідування членів уряду може приймати президент або кожна з палат парламенту. В усіх вказаних країнах відповідні кримінальні справи розглядають загальні суди (зазвичай, суди вищих інстанцій).

Справи за подібними обвинуваченнями у низці країн розглядають спеціальні суди (Греція, Данія, Норвегія, Фінляндія тощо). Водночас парламенти не тільки формулюють обвинувачення, а й відіграють доволі активну роль у формуванні цих судів.

У Франції рішення про притягнення до кримінальної відповідальності президента і членів уряду мають прийняти обидві палати парламенту абсолютною більшістю голосів. Справу розглядає так звана висока палата правосуддя, членів якої у рівній кількості обирають палати парламенту з власного складу. Підставою для притягнення президента до відповідальності є вчинення дій, які кваліфікуються як державна зрада. Члени уряду можуть бути притягнені до відповідальності, якщо їм інкриміновано участь у заколоті проти безпеки держави.

Майже в усіх розвинутих державах після висунення проти президента або членів уряду обвинувачення відповідні особи припиняють здійснення своїх повноважень. Це має забезпечити невтручання їх у кримінальний процес і об´єктивний розгляд справи. Узагальнюючи зазначене, слід наголосити, що процедури притягнення до кримінальної і конституційної відповідальності суб´єктів виконавчої політичної влади реалізуються завжди за участю парламентів.