Державне право зарубіжних держав

10.2. Компетенція урядів. Урядова правотворчість

Реальну вагу уряду в державному механізмі, його справжні владні функції можна визначити тільки на основі аналізу компетенції, яка в конституціях визначається по-різному.

У парламентарних монархіях, де діють так звані старі конституції, регламентацію компетенції урядів зведено до формули «виконавча влада належить королю». Ця формула не відповідає реаліям державно-політичного життя.

У парламентарних монархіях, конституції яких віднесені до новітніх, встановлено, що виконавчу владу здійснює уряд (Японія) або що уряд здійснює внутрішню політику і керує цивільною та військовою адміністрацією (Іспанія). У конституціях Греції, Італії і ФРН йдеться лише про порядок формування урядів, їхню відповідальність і деякі засади урядової організації.

Майже не відрізняється і визначення компетенції урядів у конституціях, прийнятих у країнах зі змішаною республіканською формою правління. Так, у ст. 20 конституції Франції зазначено, що «уряд визначає і здійснює політику нації». Але, якщо тут обсяг відповідної регламентації цим майже і вичерпується, то в Конституції Португалії є спеціальна глава, де доволі докладно висвітлено урядові повноваження. Порівняно детально про концепцію урядів ідеться в конституціях держав Центральної та Східної Європи, а також у конституціях деяких держав, що утворилися на теренах колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституції Словаччини зафіксовані основні повноваження уряду, перелік яких подано у дванадцяти пунктах.

У президентських республіках, зокрема в США, відповідне регулювання стосується президента.

Загалом слід підкреслити, що основні закони багатьох держав не визначають предметну компетенцію урядів.

У конституційних текстах немає і положень, на основі яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебільшого містять загальні положення, які іноді мають фіктивний характер. Усе це не свідчить про недосконалість конституційно-правового регулювання суспільних відносин. Узагальненість і абстрактність конституційної регламентації дає змогу концентрувати саме в органів виконавчої влади основні повноваження при збереженні формальних засад, пропонованих конституційною теорією.

Отже, визначення фактичного обсягу повноважень уряду зарубіжних держав не може бути здійснено шляхом аналізу конституційних текстів. Для цього необхідно дослідити реальну, практичну діяльність урядів; адже для всіх країн є характерною велика різниця між юридичним і фактичним статусом уряду. І це слід мати на увазі.

Найважливіші функції уряду зарубіжних держав (за А. Мішиним)

- Управління державним апаратом є однією з основних функцій уряду. Уряд не тільки відіграє вирішальну роль у комплектуванні всього державного апарату, але й керує його діяльністю. Уряд, який є передусім політичною установою, скеровує та координує діяльність державного апарату через міністерства, департаменти й інші відомства. Уряд є центром державного апарату, який на базі отриманої ним інформації приймає рішення, що виконуються різними ланками цього апарату.

- Виконання законів за буквою конституцій - найважливіша функція уряду. Це твердження є аксіомою для класичного державознавства, що суворо дотримується принципу поділу влади.

Уряди у зарубіжних державах дедалі більше займаються нормовстановлювальною діяльністю й активно втручаються у сферу виключної компетенції парламенту.

- Складання проекту і виконання бюджету є також урядовим повноваженням, оскільки роль парламенту в цьому процесі є фактично номінальною. Складання дохідної та витратної частин бюджету здійснюється різними адміністративними відомствами, а остаточний проект подається на затвердження уряду міністерством фінансів. Проходження проекту бюджету через парламент іноді є суто формальною процедурою, бо прийняття поправок і доповнень до нього є явищем доволі рідким. Парламент лише затверджує бюджет, складений урядом. Після затвердження бюджет повністю виходить за сферу діяльності парламенту, його виконання цілком сконцентровано в руках уряду і підлеглого йому адміністративного апарату. Формально належне парламенту право контролю за виконанням бюджету не завжди є ефективним.

- Здійснення зовнішньої політики у сучасних зарубіжних країнах передусім входить до компетенції уряду. Останній контролює і скеровує діяльність усіх органів та інститутів, з допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави.

- Контроль за законодавчою діяльністю фактично пере-творився, за А. Мішиним, на самостійну функцію уряду. Цей контроль здійснюється у двох основних напрямах. По-перше, уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. У президентських республіках цей аспект діяльності уряду має стриманіший характер, що пояснюється відсутністю парламентської відповідальності й пов’язаним із нею непарламентским способом формування уряду. В парламентарних країнах уряд є фактично єдиним суб’єктом законодавчої ініціативи. По-друге, уряд здійснює вирішальний вплив на законодавчий процес. У президентських республіках уряд здійснює цей контроль меншою мірою та в інших формах, ніж у парламентарних країнах, але він є доволі ефективним. Відповідно до загального правила, у президентських республіках уряд використовує для цього право вето і безпосередні контакти з парламентаріями.

Однією з традиційних функцій уряду вважається виконання законів, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручаються в діяльність органів законодавчої влади.

В англосаксонських і континентальних системах права прийняті різні підходи до урядової правотворчості. Зокрема, по-різному сприймається поняття так званого делегованого законодавства.

У континентальній Європі до актів делегованого законодавства належать лише ті, що мають силу закону. Саме ж парламентське делегування часто здійснюється на основі конституційних повноважень, хоча доволі поширеною є фактична передача законодавчих повноважень уряду.

Підставою для передання парламентських повноважень є закон. Це може бути спеціальний закон, хоча звичайним є встановлення відповідних застережень у поточному законодавстві.

Конституції, що визнали інститут делегованого законодавства, по-різному регламентують порядок передання парламентом своїх повноважень. У Франції уряд може звернутися до парламенту з проханням дати йому дозвіл шляхом прийняття спеціальних актів - ордонансів - вжити заходів, що належать до сфери законодавчої влади. На практиці їх підписує президент, який підтверджує його єдність із урядовою діяльністю.

У Італії парламент може делегувати уряду право законотворчості з будь-яких питань, за винятком тих, які конституцією віднесені виключно до його компетенції, а саме прийняття конституційних законів, що санкціонують ратифікацію міжнародних договорів. Механізм делегування законодавчих повноважень передбачає, що відповідні акти уряду втрачають силу з моменту їх прийняття, якщо вони не були затверджені парламентом протягом 60 днів після їх офіційного опублікування. Урядові акти, видані на основі делегованих повноважень, мають назву законодавчих декретів.

Ідея парламентського делегування повноважень сприймається неоднозначно. Зокрема, в державно-правовій теорії ФРН делеговане законодавство номінально не визнається. З іншого боку, конституційно встановлено, що закон може уповноважити уряд або окремого міністра видавати постанови. Водночас мають бути визначені зміст, цілі й обсяг делегованих повноважень. Конституційна норма уможливлює навіть так зване субделегування: «Якщо законом передбачається подальше передання повноважень, то для цього потрібна постанова» (ст. 80).

Свої особливості має відповідна практика органів законодавчої та виконавчої влади у США. Тут делегування теоретично не припускається через те, що передання повноважень суперечило б принципу жорсткого поділу влади. Але на початку ХХ ст. суди, заперечуючи делегування законодавчих повноважень Конгресом, визнали прийнятним і таким, що не суперечить Конституції, передання президенту й іншим органам виконавчої влади повноважень на видання постанов, правил та інших нормативних актів. Надання квазізаконодавчих повноважень органам виконавчої влади США не пов’язується з контролем за реалізацією їх із боку Конгресу.

У Великобританії, на відміну від держав континентальної Європи, для парламенту не існує формальних обмежень у делегуванні своїх повноважень.

Відмінність між парламентськими актами й актами де-легованого законодавства вбачається насамперед у тому, що перші не можуть бути предметом ревізії в суді, суд лише тлумачить їх. Другі ж застосовуються тільки тоді, коли суд визнає їх такими, що не суперечать відповідним парламентським актам щодо делегування. Тому делеговане законодавство часто називають підпорядкованим законодавством.

Важливим елементом парламентського делегування є контроль за відповідними актами з боку парламенту. Реально у Великобританії є дві форми такого контролю. По-перше, на контроль до палат парламенту передаються акти делегованого законодавства, що набули чинності. Протягом 40 днів з моменту представлення такого акта в парламенті кожна з палат може його відмінити. Проте всі дії, вчинені на основі цього акта до його скасування, вважаються законними. По-друге, акт делегованого законодавства передається до палат парламенту у вигляді проекту, і вони затверджують його шляхом прийняття спеціальних резолюцій. До делегованого законодавства, прийнятого членами уряду, здебільшого застосовується перша з указаних форм парламентського контролю.

Не менш поширеним різновидом урядової правотворчості є різні нормативні акти, введені на основі й на виконання законів. Вважається, що ці акти приймаються за власними повноваженнями органів виконавчої влади, зокрема уряду, й є за своїм характером підзаконними актами. Відповідна практика відома як здійснення регламентарної влади, а подібні акти не-залежно від їхніх конкретних назв визначаються як регламентарні акти, або регламентними.

Концепція регламентарної влади вперше сформульовано в ХІХ ст. у Франції. Згодом її відобразили в державно-правовій теорії і практиці багатьох держав. Із позицій змісту цієї концепції регламентарні акти є не законодавчими, а адміністративними нормативно-правовими актами. Вони не можуть змінювати або відміняти закони. З іншого боку, регламентарні акти забезпечують застосування законів. Вони приймаються органами виконавчої влади для розвитку законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх.

Доволі типовою є практика прийняття регламентарних актів у Франції. Основний закон цієї держави визначає сферу таких актів лише у загальному вигляді. Найзначнішими серед них є декрети. Вони можуть навіть змінювати закони, прийняті з питань, не віднесених до сфери законодавства, для чого потрібний висновок органу конституційного контролю - конституційної ради.

Компетенція видавати декрети належить прем´єр-міністру. Саме він, згідно зі ст. 21 Конституції Франції, «забезпечує виконання законів, здійснює регламентарні повноваження». Однак глава уряду реалізує регламентарну владу із застереженнями, встановленими в ст. 13, де зазначено, що президент підписує декрети, які були обговорені в уряді.

В Італії уряд також може за власним правом видавати різні регламентарні акти. Крім того, йому надані конституційні повноваження приймати так звані декрети-закони, що відміняють законодавчі акти або окремі їх положення. Декрети-закони видаються урядом у разі особливої необхідності й терміновості та мають силу закону. Вони повинні бути подані до парламенту для затвердження в день їх прийняття. Декрети-закони парламент розглядає протягом 60 днів і затверджує або скасовує їх. Однак у будь-якому разі ці акти створюють відповідні юридичні наслідки з моменту їх видання.

Прийняття аналогічних актів і затвердження їх із використанням близьких за змістом та характером процедур передбачене в конституціях, прийнятих у деяких інших країнах зі змішаною республіканською і парламентарною формами правління.

Власне урядова правотворчість є навіть у Великобританії, хоч зовні вона не узгоджується з прийнятою тут концепцією делегованого законодавства. Відповідну діяльність уряду підтримує так звана королівська прерогатива - сукупність правомочностей, які формально належать монарху, а фактично реалізуються урядом. Прерогатива є своєрідним рудиментом широких владних правомочностей монархів феодальних часів. Нині вона майже повністю втратила своє первісне значення й означає повноваження, що належать і здійснюються урядом. Акти, прийняті на основі королівської прерогативи, зазвичай мають ті самі назви, що й акти делегованого законодавства. Всі вони підлягають судовому контролю.

Отже, нормативно-правові акти органів виконавчої влади, незалежно від їх формального походження та методів і засобів введення, майже завжди приймаються з ініціативи урядів. Усе це підтверджує загальний висновок про те, що уряд займає домінуюче місце в державному механізмі й реалізує найважливіші владні функції.