Державне право зарубіжних держав

10.1. Місце уряду в системі державних органів зарубіжних країн

На думку В. Марченка, поняття «уряд» повинно розглядатися в широкому й вузькому значеннях. У першому випадку під ним розуміють сукупність органів виконавчої влади, які здійснюють свою діяльність відповідно до визначених конституцією і законами держави повноважень з метою забезпечення постійного соціально-політичного та соціально-економічного розвитку держави, дотримання прав, свобод й інтересів учасників суспільних відносин. У вузькому значенні уряд треба розуміти як діючий на підставі конституційних положень вищий загальнодержавний колегіальний орган, що здійснює управління виконавчо-розпорядницькою діяльністю в державі з метою реалізації внутрішньої та зовнішньої політики й дотримання конституційних прав, свобод і інтересів учасників суспільних відносин.

Уряд - це колегіальний орган загальної компетенції, який здійснює керівництво виконавчою і розпорядчою (тобто адміністративною) діяльністю в країні. До складу уряду входять керівники найбільш значних органів центральної адміністрації, інколи і представники нижчих адміністрації.

У президентських республіках і дуалістичних монархіях уряду як колегіального органу немає, оскільки там адміністрація із загальною компетенцією очолюється не колегіальним органом, а одноособово президентом чи монархом. Тому, наприклад, у США кожен із міністрів підлеглий тільки президенту; кабінет, що об´єднує їх усіх, не є колегіальним органом, рішень не приймає, а тільки їх обговорює. Рішення центральної виконавчої влади загальної компетенції приймаються тільки президентом.

Інколи й за цієї форми правління конституції передбачають уряд як колегіальний орган зі своєю компетенцією (наприклад, у Колумбії).

Уряд у різних державах має неоднакові конституційні назви: уряд - у Чехії, Колумбії; Кабінет міністрів - у Японії, КНДР; Рада міністрів - в Індії; Державна рада - в Китаї, Республіці Корея; Федеральний уряд - ФРН; Федеральна рада - в Швейцарії.

Усередині уряду можуть створюватися дрібніші органи загальнополітичного характеру - Кабінет у Великобританії, Постійне бюро - в Китаї, Президія - в Італії.

У Франції засідання уряду називаються Радою міністрів, коли вони відбуваються під головуванням президента, і Радою кабінету, коли головує прем´єр-міністр. В останньому випадку основоположні урядові документи прийматися не можуть і лише обговорюються.

Із погляду свого політичного складу уряд буває однопартійним, коаліційним і безпартійним.

Однопартійний уряд у демократичній державі функціонує за парламентарної або змішаної форми правління, коли одна з політичних партій отримала в результаті виборів абсолютну чи близьку до цього більшість місць у парламенті або його нижній палаті. Так зазвичай відбувається у Великобританії.

У президентських республіках, де є уряд, президент формує його з представників своєї партії, хоч інколи з тих чи інших політичних міркувань включає до його складу окремих представників інших партій.

За тоталітарних політичних режимів уряд зазвичай повністю складається з членів керуючої партії.

Коаліційний уряд здебільшого діє за парламентарної або змішаної форми правління, коли жодній із партій у результаті виборів не вдалось отримати в парламенті (його нижній палаті) такої більшості, яка б дала змогу сформувати однопартійний уряд (характерно для ФРН, Італії).

Можливе створення й уряду меншості. Він може бути однопартійним або коаліційним, але в будь-якому разі партії, що підтримують уряд, більшості в парламенті не мають. Такий уряд є в Скандинавських країнах. Йому складно приймати радикальні рішення, і він обмежується вирішенням поточних питань.

Нарешті, безпартійний уряд створюється у разі, якщо партіям у парламенті не вдалося домовитись про створення коаліції, а розпуск парламенту є небажаним. Цей уряд зазвичай називають службовим, діловим або чиновницьким. До його складу входять спеціалісти, які можуть належати до тієї чи іншої партії, але їх партійна приналежність у цьому разі значення не має. Тривалість існування такого уряду є доволі невеликою, він вирішує поточні справи доти, доки не вдасться сформувати уряд на партійній основі.

Порядок формування і структура урядів

У сучасних зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома способами, специфічні ознаки яких визначаються ступенем участі парламентів у цьому процесі.

Позапарламентський спосіб формування урядів застосовується у президентських республіках. Уповноваження на формування уряду в цих державах має юридично не парламент, а виборчий корпус, бо уряд формується президентом, що обирається шляхом непарламентських виборів. Роль парламентів навіть юридично є невеликою.

У США призначення глав виконавчих департаментів здійснюється президентом «за порадою і згодою» сенату.

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується і в державах, які мають змішану форму правління, найтиповішим прикладом яких є V Республіка Франції. Хоч у Конституції 1958 р. йдеться про відповідальність уряду перед парламентом (ст. 20), уряд формується позапарламентським шляхом і не з членів парламенту. У ст. 8 Конституції Франції зазначено: «Президент Республіки призначає прем´єр-міністра. Він припиняє виконання обов’язків прем´єр-міністра після вручення йому заяви про відставку уряду. За пропозицією прем´єр-міністра президент призначає інших членів уряду і припиняє виконання ними їх службових обов’язків».

Отже, порядок формування уряду в V Республіці в принципі не відрізняється від аналогічної процедури, прийнятої в президентських республіках.

Парламентський спосіб формування уряду застосовується в країнах із парламентарними формами правління. Повноваження на формування уряду в цих державах отримує та партія чи партійна коаліція, яка перемогла на виборах і отримала більшість місць у парламенті (а саме - у нижній палаті). У конституціях багатьох держав цього положення або немає, або викладено доволі нечітко. Наприклад, у ст. 92 Конституції Італії зазначено: «Президент Республіки призначає голову ради міністрів і, за його пропозицією, міністрів». Буквальне тлумачення цієї норми може створити неправильне уявлення про те, що вибір голови ради міністрів і визначення складу уряду здійснюється президентом і призначеним ним головою уряду без участі парламенту. Насправді італійська система, хоч і виводить утворення попереднього складу уряду за стіни парламенту, але залишає за парламентом право винесення вотуму недовіри. Якщо б практика відповідала конституції, то партійний склад уряду не залежав би від результатів виборів.

У Великобританії глава держави має право призначення прем´єр-міністра, але це право є номінальним і не може тлумачитись як дискреційне повноваження корони, адже вибір останньої завжди детермінований партійним складом палати громад. Тільки розкол у керівництві партії може надати короні обмежену можливість вибору прем´єр-міністра, але такі випадки є надзвичайно рідкими.

Процедура призначення прем´єр-міністра в Індії є, на думку А. Мішина, республіканським варіантом англійської системи. Згідно зі ст. 75 Конституції Індії, глава уряду призначається президентом, але через конституційну угоду президент може призначити на цю посаду лише лідера партії, що має більшість місць у народній палаті (індійському парламенті).

Детальніше розглянемо процеси формування уряду в Бельгії, ФРН і Греції.

У Бельгії право призначати членів уряду, за конституцією, належить королю. Вибір прем´єр-міністра визначається вагомістю партій у парламенті, але оскільки сформувалася практика, що урядові союзи укладаються лише після виборів, король має змогу серйозного впливу, призначаючи особу, яка формуватиме уряд, - вибираючи попередньо особу, яка інформуватиме його з цього питання. Консультуючись із керівниками партій і узгоджуючи свою позицію з главою держави, «форматор» намагається скласти урядову команду. Якщо «форматор» діє успішно, король призначає його прем´єр-міністром, але уряд може почати виконувати обов’язки лише тоді, коли він отримає більшість у двох палатах після оголошення своєї програми, що є формальністю, бо майбутній прем´єр-міністр упевнився, що уряд, який він пропонує організувати, має не-обхідну парламентську підтримку. Час, необхідний для утворення уряду, становить у середньому 7 тижнів, коливаючись від 9 днів до 150 днів. Діяльність в уряді може поєднуватися з парламентською діяльністю, тож члени уряду є водночас членами тієї чи іншої палати. Тривалість дії урядів різна: деколи вона охоплює ціле скликання, а деколи уряд виконує повноваження менше року.

Німеччина . Формування федерального уряду залежить від виборів федерального канцлера членами бундестагу, на про-позицію президента федерації. За декілька місяців перед виборами до бундестагу партії чи партійні коаліції зазвичай визначають заздалегідь свого кандидата на посаду канцлера. Крім того, партії часто повідомляють, яку коаліцію вони мають намір утворити, тож канцлер є практично об´єктом непрямих виборів загальним голосуванням. Між урядовою і парламентською діяльністю не існує несумісності, й члени уряду є також членами бундестагу; натомість вони не можуть бути членами ні парламентів, ні урядів земель, а отже, бундестагу.

Уряд зазвичай функціонує впродовж усього терміну скли-кання - чотири роки, за винятком ситуації, коли розпадається коаліція, чи в разі відставки канцлера з ініціативи його партії.

Основний закон ФРН передбачає вдосконалений механізм відповідальності уряду: конструктивний вотум недовіри. Коли ініціатива вотуму виходить від бундестагу, канцлера можуть зняти лише в разі одночасних виборів нового канцлера; такий механізм використано лише раз, коли Вільна демократична партія розірвала коаліцію з Соціал-демократичною партією Німеччини 1982 р., і канцлера Г. Шмідта замінено головою Християнсько-демократичної партії Г. Колем. Своєю чергою, канцлер також може виступити з ініціативою голосування про довіру, відкриваючи так шлях до розпуску бундестагу президентом федерації.

Грецька Конституція 1975 р. скрупульозно регламентує вибір глави уряду. Він призначається президентом республіки, який не має в цьому питанні жодної свободи дій. Прем´єр- міністр мусить бути главою партії, що володіє абсолютною більшістю в парламенті, або, коли такої немає, главою партії, котра отримала найбільшу кількість місць, що повинно гарантувати його непрямі вибори на основі загального голосування. Коли останньому не вдається сформувати уряд більшості, президент має звернутися до глави другої, а потім третьої партії (за кількістю депутатських місць). Кожен мандат на формування уряду дійсний щонайбільше протягом трьох днів. У разі невдачі президент республіки намагається створити уряд з усіх партій, щоб організувати нові вибори, або ж, коли перше неможливе, доручити це завдання голові Державної ради, Касаційного суду чи Рахункової палати. Перебування в уряді може поєднуватися з парламентською діяльністю, проте часто міністрів призначають не з депутатів парламенту.

Внутрішня структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем - континентальної й англо-саксонської. В основі систематизації є принцип визначення складу уряду, а також утворення допоміжних установ, що його обслуговують.

Континентальна система характеризується тим, що до складу уряду входять усі глави центральних відомств із загальнонаціональною територіальною юрисдикцією. Міністри, глави департаментів, державні секретарі становлять єдиний колегіальний орган, який очолює прем´єр-міністр. За континентальної системи організації уряду поза його межами не залишаються будь-які вищі посадові особи, що очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Такий порядок організації уряду призводить до збільшення його чисельності, що знижує його працездатність. Тому в багатьох державах, у яких діє така система, створюється вужчий орган, який складається з державних діячів - керівників найважливіших відомств.

Найтиповішим прикладом континентальної організації є італійський уряд. В Італії не існує законів, які обмежують кіль-кісний склад уряду або визначають номенклатуру міністерств. У ст. 95 Конституції передбачено створення президії ради міністрів, яка є внутрішньоурядовим органом. До її складу входять голова ради міністрів, віце-голови, міністри без портфеля і державні віце-секретарі при голові ради міністрів.

Кабінет США, з погляду його внутрішньої структури, належить також до континентальної системи. Крім глав виконавчих департаментів, членами Кабінету є президент і віце-президент.

Американський кабінет є суто дорадчим органом, позаяк усі рішення в межах повноважень виконавчої гілки влади приймаються особисто президентом. У цьому американський кабінет подібний до британського кабінету і відрізняється від європейських континентальних урядів. Однак, якщо у Великобританії кабінет є, по суті, вищим органом виконавчої влади, то у США відповідний орган виконує допоміжні функції при президенті. До системи федеральної виконавчої влади, ключовою фігурою якої є президент США, входять інші, не пов’язані між собою і з кабінетом структури. Однією з них є виконавчий апарат при президентові. На відміну від кабінету, цей апарат має офіційний юридичний статус і був утворений 1939 р. на основі спеціального закону. До нього входять, зокрема, Рада національної безпеки, адміністративно-бюджетне управління, ЦРУ, НАСА.

Англосаксонська система з’явилася завдяки державній практиці Великобританії, звідки вона поширилася в інші країни (Канада, Австралія, Індія). Ця система урядової структури відрізняється двома суттєвими особливостями.

По-перше, у всіх державах із цією системою кабінет існує на підставі конституційної угоди.

По-друге, до складу уряду у власному розумінні слова, тобто кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них. Отже, за англосаксонської системи поняття «уряд» і «кабінет» не збігаються.

Для прикладу розглянемо індійський варіант англосаксонської системи, який дуже подібний до британського взірця. У Конституції Індії йдеться лише про раду міністрів. Проте на практиці, яка закріплена угодою, є кабінет, який значно вужчий за своїм складом.

Членами цього кабінету, крім прем’єр-міністра є міністри: іноземних справ, внутрішніх справ, оборони, продовольства та сільського господарства, громадських робіт, житлового будівництва та постачання, освіти та наукових досліджень, фінансів, праці, планування та енергетики, торгівлі та промисловості, залізничного транспорту. За межами кабінету залишається значна кількість міністрів та інших вищих посадових осіб, що входять до ради міністрів.

Континентальна й англосаксонська системи є найпоширенішими, але не універсальними урядовими структурами. Є низка різновидностей урядової організації, які або поєднують у собі ознаки вказаних систем, або мають свою специфіку.

Зазвичай в основних законах нічого не йдеться про структуру та чисельний склад урядових колегій. Номінальна чисельність складу урядів багатьох країн доволі невелика, і кількість міністрів у кабінетах або інших вузьких урядових колегіях рідко перевищує двадцять. Організація урядів у кожному конкретному випадку має свої особливості. Однак є і певні загальні ознаки, зокрема - створення міжміністерських органів та органів при главі уряду. Всі вони переважно функціонують поза формалізованою структурою уряду і тою чи іншою мірою присутні в державному механізмі розвинутих країн із парламентарними та змішаною республіканською формами правління.

У Великобританії сюди мають бути передусім віднесені комітети кабінету постійні та створювані у конкретному випадку. Всі комітети кабінету утворюються та ліквідуються за рішенням прем´єр-міністра. Він же є головою найважливіших із них.

Особливістю організації урядів у Великобританії й інших англомовних країнах є номінальне існування таємної ради. Традиція визнає таємну раду центром здійснення виконавчої влади. Уряд вважається одним із комітетів цієї ради. Най-важливішим урядовим актам у Великобританії часто надають форми наказів короля в таємній раді. Однак процедура прийняття таких актів не передбачає якоїсь практичної діяльності таємної ради й участі в ній монарха.

У Канаді таємна рада є структурою декоративного характеру. Офіційно вважається, що вона допомагає генерал- губернатору в управлінні країною, але за період свого існування у повному складі вона збиралася лише кілька разів, приводом для чого були найголовніші офіційні урочистості.

У ФРН так звані урядові комітети формуються на основі рішення федерального уряду. До їх складу входять міністри за профілем проблем, що розглядаються в конкретних комітетах. Головним урядовим комітетом вважається федеральна рада з питань безпеки.

У Франції конституція передбачає створення спеціальних органів виконавчої влади поза офіційною урядовою структурою: «Президент очолює збройні сили. Він головує в радах і вищих комітетах оборони» (ст. 15). У разі необхідності засіданнями цих рад і комітетів може керувати прем´єр-міністр.

Отже, по-перше, ми ознайомилися з поняттям уряду як колегіального органу загальної компетенції, який здійснює керівництво виконавчою і розпорядчою діяльністю в країні; по-друге, з двома основними способами формування урядів у за-рубіжних державах - парламентським і позапарламентським; по-третє, з континентальною й англосаксонською системами внутрішньої структури урядів. Зауважимо, що організація уряду характеризується суттєвими відмінностями, зумовленими національними особливостями державно-правового розвитку окремих країн.