Державне право зарубіжних держав

9.2. Компетенція глави держави у зарубіжних країнах із різними формами державного правління

Особливості конституційного статусу глави держави визначають характер і обсяг його повноважень.

У більшості країн національне законодавство наділяє главу держави значними повноваженнями в різних галузях державної діяльності. Практика функціонування конституційного механізму, реально наявна політична ситуація вносять значні корективи у здійснення цих повноважень. Чітко прослідковуються дві основні тенденції. В одних країнах спостерігається фактичне, а інколи й формальне обмеження повноважень глави держави, які здійснюються за нього урядом чи главою уряду. В інших відбувається розширення компетенції глави держави, яке часто виходить за межі встановленої конституцією й іншими чинними законодавчими актами. Відповідно в першому випадку є фактичне обмеження повноважень, якими наділений глава держави, а в другому - їх суттєве розширення. Дві тенденції пов’язані з процесом посилення урядової влади у сучасному світі.

Повноваження глави держави в галузі державного управління

Глава держави відіграє важливу роль у формуванні уряду, але ступінь його впливу на урядову політику й коло реально здійснюваних у галузі державного управління повноважень значно різняться. В парламентарних республіках і монархіях глава держави не може призначити уряд, якщо його не підтримує парламент. Відповідно заміщення поста прем´єр- міністра керівником політичної партії, яка перемогла на парламентських виборах, відбувається майже автоматично. Так, у Великобританії на пост прем´єр-міністра монарх може призначити тільки лідера партії, яка отримала перемогу на виборах до палати громад. Монарх повинен підтримувати результати виборів. Але якщо жодна із партій не отримала більшості в парламенті чи якщо в партії немає лідера, то роль глави держави у формуванні уряду значно зростає. Він отримує можливість маневрувати і може віддати перевагу одному з кандидатів. Значна роль глави держави у формуванні уряду в країнах, де жодна з партій не переважає в парламенті.

У країнах, в яких глава держави наділений урядовою (ви-конавчою) владою, його повноваження в галузі державного управління значно ширші. В президентських республіках (США, деякі країни Латинської Америки, частина країн, які розвива-ються) президент є одноособовим носієм урядової влади. Члени уряду розглядаються як помічники і радники президента, ним призначаються і звільняються. В США подібні призначення відбуваються «за порадою і згодою сенату» (2/3 голосів).

Повноваження глави держави в галузі урядової діяльності охоплюють керівництво адміністративним апаратом і збройними силами. Він призначає на вищі військові і цивільні посади. В США, наприклад, зміна президента призводить зазвичай до заміни чи перестановки від 2,5 до 3 тисяч керуючих чинів у адміністрації уряду.

Повноваження глави держави у сфері законодавчої діяльності

Можливість і ступінь участі глави держави в законодавчому процесі неоднакова в різних групах країн. Так, у США та багатьох інших президентських республіках президент формально не повинен втручатися у внутрішню діяльність парламенту. Є країни, де глава держави поряд з палатами розглядається як складова парламенту (Великобританія, Канада, Австралія, Індія).

У парламентських монархіях і республіках (за невеликим винятком) главі держави формально належить право відкриття і закриття чергових і позачергових сесій, а в деяких країнах - право дострокового розпуску парламенту чи однією з його палат і призначення позачергових виборів. Останні повноваження особливо активно використовуються у Великобританії й Японії. Але на практиці в Японії (ст. 7 Конституції) відповідні рішення приймаються урядом. Дуже рідко їх виносить парламент (Швеція).

Правом дострокового розпуску парламенту (нижньої палати), скликання надзвичайних сесій, повернення законопроекту на повторне обговорення, передачі його в орган конституційного нагляду, законодавчої ініціативи у конституційній сфері володіє глава держави у республіках зі змішаною формою правління. Ступінь реальності здійснення цих прав хоча і залежить від розстановки сил у парламенті, але залишається загалом значно вищим, ніж за парламентарної форми правління.

У країнах, в яких глава держави права скликання і розпуску парламенту не має (наприклад, США), це формально мотивується незалежністю законодавчої і виконавчої влади відповідно до принципу розподілу влади.

Оскільки право розпуску парламенту - це доволі сильний засіб впливу виконавчої влади на законодавчу, то конституції держав установлюють низку умов, за яких така акція можлива:

- неможливість формування уряду через позицію парламенту (Конституція Іспанії ст. 99 п. 5, Конституція РФ ст. 119 п. 4, Конституція Молдови ст. 85 п. 1);

- пропозиція про розпуск виноситься на референдум (Лат-війська Республіка, Намібія).

Обмеження щодо розпуску парламенту:

- заборона розпускати законодавчий орган протягом певного терміну до чи після парламентських виборів (Чехія, Росія, Італія, Болгарія);

- обмеження загальної кількості розпусків парламенту (Конституція Молдови);

- у випадку запровадження в країні надзвичайного стану (Конституції Франції, Росії, Польщі, Румунії і інших держав).

Однак найефективнішим засобом впливу глави держави на законодавчий процес слід визнати інститут «вето» - прерогативу глави держави щодо відмови у підписанні законопроекту.

Конституційному праву відомі такі різновиди вето:

1) абсолютне; 2) суспензивне; 3) вибіркове.

Абсолютне вето (резолютивне) - це виключне право глав монархічних держав. Воно не випадково має назву абсолютного, оскільки подолати заборону монарха парламентарі не мають можливості. Нині абсолютне вето майже не застосовується, хоча формально і не виключається конституційним правом деяких країн. Тому цей інститут слід розглядати як резервну могутню зброю в руках глави держави на випадок кризових ситуацій і протистояння різних політичних сил.

Спеціалісти вважають, що доволі близьким за своїми практичними результатами до абсолютного вето є право президента Індії відхиляти такі законопроекти легіслатур штатів, які, згідно зі ст. 200 Конституції Індії, можуть бути зарезервовані для його розгляду губернатором відповідного штату.

Суспензивне (відкладне) вето є прерогативою глав держави з республіканською формою правління. Це вето наділяє главу держави правом повернути переданий йому законопроект для повторного обговорення в парламенті. Його специфіка полягає в тому, що заборону глави держави може подолати парламент або ця заборона має тимчасовий характер. Суспензивне вето зазвичай долається простою (Греція, Італія, Румунія) або кваліфікованою (США, Росія, Польща, Чехія) більшістю голосів членів парламенту. Особливості організації та функціонування вищих органів державної влади й управління в парламентських республіках обумовили надзвичайно рідкісні випадки застосування інституту вето главами держав, а у разі застосування вето - лише на підставі контрасигнатури уряду. І навпаки, у президентських республіках, де уряди формуються позапарламентським шляхом і очолюються президентами, з’являються підстави для суперечностей у діяльності виконавчої і законодавчої влади.

Вибіркове вето є порівняно із суспензивним доволі гнучкий і тому більш цілеспрямований засіб у руках глави держави. Його закріплення і використання конституційним правом Аргентини, Мексики, Франції дає змогу главі держави накласти заборону не загалом на законопроект, а на його окремий розділ, статтю, параграф. Правом вибіркового вето наділені та широко ним користуються губернатори більшості штатів США.

Інститут вето в будь-якій із його форм не можна вважати демократичним, бо він узалежнює діяльність виборного органу - парламенту - від одноосібного глави держави, за яким завжди є певні політичні сили. Зважаючи на ці обставини, право вето відмінили в Іспанії, Швеції, Японії.

Глава держави може мати такі засоби впливу на парламент, як право звернення в орган конституційного контролю з метою перевірки конституційності того чи іншого законопроекту, а також право винесення законопроекту на референдум. У деяких країнах глава держави має право призначати окремих членів парламенту. Так, президент Індії може призначити до верхньої палати 12 членів із числа осіб, що мають спеціальні знання і практичний досвід у галузі літератури, науки, мистецтва і громадської діяльності, а в нижню - не більше 2 чоловік із числа представників англо-індійської громади. Президент Італії має право призначити до сенату довічно п’ять чоловік із почесних громадян, що прославили державу досягненнями в галузі науки, літератури, мистецтва.

Поряд із повноваженнями, що дають змогу здійснювати вплив на законодавчу діяльність парламенту, глава держави наділяється правом видавати власні нормативні акти, тобто регламентарною владою. В державах із парламентарною системою правління такі повноваження здійснюються тільки за порадою уряду, який і несе за них відповідальність. У країнах, де глава держави має реальну виконавчу владу, він самостійно видає нормативні акти, які часто не потребують міністерської контрасигнації.

Нормативні акти, що видаються главами держав, є підзаконними і мають загальнообов’язкову силу на всій території країни. Це, наприклад, виконавчі накази, директиви, інструкції президента США, постанови і розпорядження президента ФРН, декрети і постанови президента Італії, декрети і накази короля Іспанії, накази президентів Болгарії, Чехії, Польщі й інші нормативні акти глав держав, що можуть регулювати майже всі сфери управлінської діяльності.

Особливої уваги заслуговують нормативні акти президентів Франції та КНДР. Ордонанси і декрети президента Франції, а також накази президента КНДР не можна розглядати як під- законні, оскільки вони регулюють ті сфери суспільних відносин, які вилучені з компетенції парламенту. Регулюючи певні сфери суспільних відносин, вони практично мають ту ж силу, що й закони.

Повноваження глави держави у зовнішньополітичній сфері

Обсяг зовнішньополітичних повноважень глави держави визначається чинним законодавством, а рівень і ступінь їхнього реального здійснення залежить від політичної практики, звичаїв і традицій політичного життя. Положення, які характеризують статус глави держави у галузі зовнішніх відносин і конкретизують його повноваження, є переважно в конституціях, прийнятих після Другої світової війни.

До таких повноважень слід насамперед віднести традиційне право глав держав акредитувати і приймати дипломатичних представників. Конституції багатьох держав прямо наділяють главу держави правом укладати міжнародні договори. Однак на практиці глава держави часто делегує це право главі уряду або компетентному міністру.

У Франції відповідні повноваження глави держави зафіксовані в ст. 52 Конституції так: «Президент Республіки веде переговори про укладання договорів і ратифікує їх. Його ін-формують про всі переговори відносно укладання будь-якої міжнародної угоди, що не підлягає ратифікації». Особливого значення надається саме праву глави держави на самостійне ведення переговорів.

До повноважень глав держав у зовнішньополітичній сфері слід віднести і визнане в багатьох країнах право на ратифікацію міжнародних договорів або на участь у цьому процесі. Іноді щодо найважливіших договорів глава держави має право на ратифікацію тільки за попереднім дозволом парламенту (Італія), за його делегуванням (Польща) або за його схваленням (Норвегія). У Бельгії такого схвалення потребують торговельні угоди. Водночас у Люксембурзі, Нідерландах, Португалії всі міжнародні договори й угоди затверджуються і набувають сили після парламентського схвалення.

Значними повноваженнями у цій сфері наділений президент Росії. Згідно зі ст. 86 Конституції РФ, він здійснює керівництво зовнішньою політикою, веде переговори і підписує міжнародні договори, підписує ратифікаційні грамоти, а також приймає вірчі та відкличні грамоти дипломатичних представників, акредитованих при ньому. У ст. 83 зафіксоване право президента призначати та відкликати після консультацій із відповідними комітетами і комісіями палат федерального парламенту дипломатичних представників в іноземних державах і міжнародних організаціях.

У США президент є, по суті, головним суб´єктом зовнішньополітичної діяльності держави. Водночас у конституції не йдеться про функцію представництва держави у міжнародних відносинах, яку здійснює президент. Водночас у конституції встановлено, що президент «має право за порадою і згодою сенату укладати міжнародні договори за умови їх схвалення 2/3 присутніх сенаторів». Також «порада і згода» сенату потрібна і для здійснюваних президентом призначень дипломатичних і консульських представників. Ст. 2 розділу 2 Конституції США проголошує, що президент є головнокомандуючим армії і флоту США, а також поліції окремих штатів, коли вони призвані на дійсну службу США. Тому згідно з чинними федеральними законами з метою наведення порядку всередині США президент за певних обставин має право використати Національну гвардію.

Повноваження в судовій галузі

Державно-правова доктрина і конституційне законодавство майже всіх країн світу проголошують незалежність судової влади. Водночас за главою держави зберігаються значні повноваження, які дають змогу впливати на діяльність судового механізму.

До найважливіших повноважень у цій сфері належать:

- призначення на судові та вищі судові посади;

- головування у вищих консультативних установах, які відають дисциплінарними й адміністративними питаннями, що стосуються суддівського корпусу;

- право на помилування.

Так, у США президент «за порадою і згодою Сенату» при-значає членів Верховного суду.

Призначення, переміщення і кар´єра суддівських чинів багато в чому залежить від діяльності різних консультативних дисциплінарних органів, керованих главою держави. У Франції, наприклад, таким органом є Вища рада магістратури, яку очолює президент.

Правом помилування, яким наділений глава держави, трактується зазвичай ширше і включає не лише пом’якшення покарання, але і звільнення від переслідування (ст. 88 Конституції Молдови, ст. 84 п. 2 Конституції Литви).

Надзвичайні повноваження

Конституції доволі часто надають главі держави відносно широкі надзвичайні повноваження, до яких належить введення надзвичайного стану (за попередньою або негайною наступною консультацією з парламентом, Верховним судом або іншим відповідним органом). Наприклад, згідно з Конституцією РФ «Президент РФ за обставин та в порядку, передбаченому федеральним конституційним законом, вводить на території РФ або в окремих її місцевостях воєнний стан і негайно сповіщає про це Раду Федерації та Державну Думу».

Надзвичайний стан впроваджується за умов природних катаклізмів (землетруси, урагани, катастрофи, епідемії) або соціальних конфліктів (масові безпорядки, міжнаціональні конфлікти) у всій державі або на окремій території (ст. 16 Конституції Франції, ст. 100 п. 18 Конституції Білорусі).

Наслідком надзвичайного стану є розширення дискреційних повноважень глави держави, установлення авторитарних методів керівництва, заборона мітингів, введення цензури, комендантського часу, обмеження або заборона діяльності політичних партій тощо.

У низці держав (Іспанія, Японія, Швеція) глава держави по-збавлений будь-яких надзвичайних повноважень.

У конституціях держав, що утворилися на теренах колишнього Радянського Союзу, а також постсоціалістичних держав Східної Європи, до повноважень президента відносять і право надання громадянства, бо проблема громадянства доволі гостро стоїть на порядку денному цих країн. У ст. 93 п. 19 Конституції Узбекистану зазначено, що президент вирішує питання громадянства Республіки Узбекистан. Подібна конституційна норма міститься в Конституції Молдови (ст. 88), Конституції Болгарії (ст. 98).

Серед інших повноважень глав держав слід назвати право ініціювати референдум. Воно встановлено в конституціях, прийнятих у низці країн з парламентарно-республіканською і змішаною республіканською формами правління.

У Франції президент на пропозицію уряду під час сесії парламенту або на спільну пропозицію обох палат може винести законопроект на референдум. У Польщі може зробити це за згодою верхньої палати парламенту. В Греції, Молдові президенти можуть самостійно призначати референдуми з важливих політичних питань або ініціювати їх призначення парламентами. В усіх цих випадках відповідні рішення не потребують контрасигнування.

У Болгарії, Італії, Словаччині роль глав держав обмежується формальним правом призначати референдуми у випадках, прямо передбачених основними законами.

Отже, глава держави - це конституційний орган і одночасно вища посадова особа держави, яка представляє державу зовні та всередині країни, символ державності народу.

У різних країнах глава держави відповідно до конституції та залежно від форми та системи правління може розглядатися або як невід´ємна частина парламенту, тобто законодавчою владою, оскільки без його підпису закон недійсний, або як глава виконавчої влади й одночасно глава держави, або як особа, що є тільки главою держави і не входить до жодної з владних гілок.

Відповідно до конституційних норм зарубіжних країн, глава держави наділяється доволі широкими повноваженнями в абсолютній і дуалістичній монархіях, у президентських та змішаних республіках. У парламентських державах повноваження глави держави значно скромніші й обмежуються активною урядовою діяльністю.