Державне право зарубіжних держав

9.1. Поняття та місце інституту глави держави у зарубіжних країнах

Одним із найважливіших елементів державного механізму є глава держави - особа, яка посідає формально вище місце в структурі державних інститутів і водночас виконує функцію представництва держави загалом. З іншого боку, глава держави розглядається як один із вищих органів держави.

Інститут глави держави виник і сформувався у період становлення сучасної державності. Але його ґенеза пов’язана з феодальною державою і навіть із більш ранніми часами, коли монарх (правитель) не тільки виконував роль верховного носія влади, а й ототожнювався з державою. Юридичний статус і політичне значення сучасного глави держави залежать від форми державного правління, прийнятої в тій чи іншій країні. Його реальна роль у реалізації влади багато в чому зумовлена також наявним у країні політичним режимом. Інститут глави держави є майже у всіх політично організованих країнах. Державне право наділяє його багатьма функціями та повноваженнями, прерогативами і привілеями. Конкретна їх низка залежить від статусу глави держави, форми правління.

Главою держави можуть бути:

- монарх, тобто суверенна особа, яка законно владарює за власним правом і немає політичної відповідальності;

- президент, тобто виборна посадова особа, яка законно владарює на підставі прямої чи опосередкованої народної довіри і відповідальна перед народом;

- узурпатор, тобто особа, яка владарює без жодних правових підстав, не маючи «ані царського походження, ані мандата виборців»;

- колегіальний орган зі статусом президента. Наприклад, у Швейцарії функції глави держави виконує Федеральна рада, що складається із семи рівноправних членів, які по черзі вибирають строком на один рік голову (президента), і той здійснює окремі акти глави держави. Державу Судан очолює Верховна рада. Колегіальний орган може стати на чолі держави не лише на законних підставах, але й у зв’язку з узурпацією;

- декілька рівноправних виборних посадових осіб, які сукупно очолюють державу. Так, в Сан-Марино встановлений подвійний інститут глави держави - два рівноправних капітан-регента.

Слід мати на увазі, що функції глави держави можуть бути передані його представнику - регенту чи посадовій особі, яка діє від імені монарха в одній із держав, які входять до складу унії. В країнах, які утворюють унію з Великобританією, повноваження Корони виконують генерал-губернатори і лейтенант-губернатори, які призначаються монархом за рішенням парламенту кожної із таких держав.

Згідно з текстами конституцій зарубіжних країн, глава держави або не представляє жодну гілку влади, або представляє законодавчу й виконавчу, або тільки до виконавчу владу.

Прикладом першого випадку є ч. 1 ст. 55 Основного закону ФРН 1949 р., згідно з якою «Федеральний президент не може входити ні до складу уряду, ні до законодавчої корпорації Федерації або землі». Другий випадок можна розглянути на прикладі Конституції Індії 1949 р., де ч. 1 ст. 53 встановлює, що «виконавча влада Союзу надається Президенту і здійснюється ним або безпосередньо, або через посадових осіб, підлеглих йому згідно з цією Конституцією», а ст. 79 проголошує: «Для Союзу засновується Парламент, який складається з Президента і двох Палат, відомих відповідно як Рада штатів і Народна палата». Нарешті, ілюстрацією третього випадку може бути перше речення ст. 2 Конституції США: «Виконавча влада здійснюється Президентом США».

Різні форми правління визначають і неоднаковий порядок заміщення поста глави держави. У найбільш загальному вигляді визначають два основні способи формування інституту глави держави, які відповідають або монархічній, або республіканській формі правління.

Порядок престолонаслідування зазвичай визначається конституціями. Про системи престолонаступництва йшлося у темі «Форми зарубіжних держав».

У республіках посада глави держави заміщується шляхом прямих, непрямих або внутрішньопарламентських виборів.

Прямі вибори більш характерні для країн із президентською (за винятком США й Індонезії) і змішаними формами правління. Безпосередньо населенням глава держави обирається в Азербайджані, Бразилії, Киргизстані, Мексиці, Росії, Туреччині, Франції. Саме такий порядок виборів відповідає тому центральному місцю, котре президент посідає в державному механізмі за президентської системи правління, і дає йому своєрідний «прямий» мандат із боку виборців. Це також дає змогу президентові проводити незалежний від парламенту політичний курс. Тому прямі вибори президента за всього їх зовнішнього демократизму є найменш демократичним способом заміщення посади глави держави, насамперед якщо у владному механізмі не налагоджено систему «стримувань і противаг». Прямими виборами президент обирається і в низці країн, що мають парламентську систему правління, наприклад, у Болгарії (ст. 93), Румунії. Прямі вибори передбачають два тури: якщо в першому турі жоден із кандидатів не набирає абсолютної більшості голосів, то через два тижні проводиться другий тур, в якому балотуються тільки два кандидати, що зібрали найбільшу кількість голосів у попередньому турі.

Під час непрямих виборів президент обирається також без участі парламенту - колегією вибірників, яка, своєю чергою, обирається населенням прямим голосуванням (США). Діюча в США двопартійна система суттєво змінила характер президентських виборів, перетворивши практично непрямі вибори в прямі, бо обраним на посаду стає той кандидат у президенти, партійна приналежність якого збігається з партійною приналежністю абсолютної більшості колегії вибірників. Ця колегія обирається прямим голосуванням по штатах. Відповідно до ст. 2 розділів 1 і 12 поправкою до Конституції США, кожний штат обирає вибірників у кількості, що дорівнює числу сенаторів і представників, які штат має право направляти до Конгресу. Але не можуть призначатися вибірниками сенатори, члени палати представників та особи, що займають почесні або платні посади на службі Сполучених Штатів. Вибірники обираються списком за мажоритарною системою відносної більшості. Партія, що одержала відносну більшість голосів, одержує всі місця вибірників від цього штату. Загальна кількість колегії вибірників становить 538 чоловік (435 - кількість членів палати представників, 100 - кількість членів сенату, 3 - кількість членів від Федерального округу Колумбія). Вибірники збираються в столицях своїх штатів у перший понеділок після другої середи грудня року виборів і голосують окремими списками за президента і віце-президента. Щоб стати президентом, необхідно отримати не менше 270 голосів вибірників.

Якщо ж ніхто не отримав такої більшості, тоді з числа трьох осіб, що балотувалися й отримали найбільше число голосів, Палата представників безпосередньо обирає бюлетенями Президента (12-та поправка до Конституції США).

Президент США може бути переобраний лише один раз. Законодавство США, що регламентує порядок обрання глави держави, проголошує формальне право кожного громадянина, який користується в повному обсязі політичними правами, балотуватися на виборах. Проте є і певні обмеження. Так, на посаду Президента США не може бути обраний той, хто не є громадянином США за народженням, хто не досяг 35-річного віку і протягом 14 років постійно не проживав на території США. Конституційна практика встановлює, що президент і віце- президент не можуть бути мешканцями одного штату. Крім того, законодавство окремих штатів вимагає для реєстрації кандидатів від партій чи груп, не представлених у законодавчих органах, подання особливих петицій, підписаних значною кількістю виборців.

Церемонія вступу на посаду нового президента (інавгурація) відбувається 20 січня наступного після виборів року. Перед вступом на посаду президент, згідно з Конституцією, складає присягу.

Непрямі вибори президентів, як і прямі, створюють для глави держави можливість бути незалежним від парламенту, а в деяких випадках протиставляти себе цьому інституту. Підтвердженням слугує те, що найбільш широко право вето в зарубіжних країнах використовують саме ті президенти, що стали главою держави в результаті прямих чи непрямих виборів (США, Франція, Польща).

Внутрішньопарламентський спосіб обрання президента (багатоступеневі вибори) характерний для парламентських республік. Під час багатоступеневих виборів воля виборців втілюється завдяки депутатам парламенту. Є три різновиди багатоступеневих виборів.

Перший - це коли в обранні президента беруть участь тільки депутати парламенту. Такий порядок обрання глави держави закріплено в конституціях Греції, Ізраїлю, КНР.

Другий різновид полягає в тому, що президент обирається депутатами парламенту і представники органів місцевого самоврядування. Найбільш типовий порядок такого обрання за-кріплено у ст. 83 Конституції Італії 1947 р., де встановлено, що вибори президента відбуваються на спільному засіданні обох палат за участю делегатів від областей. У перших трьох турах для перемоги необхідна кваліфікована більшість у 2/3 голосів, у наступних турах - абсолютна більшість. Велика кількість політичних партій і кандидатів, фракційна боротьба всередині основних партій найчастіше призводять до затяжної процедури президентських виборів у цій країні. В 1964 р. необхідним стало проведення 21-го туру, в 1971 р. - 23-х турів голосування.

Третій різновид передбачає обрання президента спеціальною виборчою колегією, що складається з парламенту і представників суб´єктів федерації. Згідно зі ст. 54 Основного закону ФРН, Федерального президента Німеччини обирають Федеральні збори, які складаються з членів бундестагу (нижня палата парламенту) і представників земель, обраних законодавчими органами суб´єктів федерації - ландтагами (парламентами) земель на засадах пропорційного представництва. Для перемоги в перших двох турах необхідна абсолютна більшість голосів, а в наступних турах достатньо відносної більшості. Аналогічна система виборів глави держави діє в Індії, Пакистані. Такий спосіб обрання глави держави, з одного боку, підкреслює значення президента як гаранта національної єдності, а з іншого - його другорядну роль у державному механізмі, похідному від інших інститутів. Таким чином, обраний парламентським шляхом президент має лише номінальну владу; він не відіграє суттєвої ролі в державному житті країни і змушений у всьому дотримуватися парламентського курсу.

У низці країн порядок виборів президента має специфічні особливості. В Індонезії глава держави обирається своєрідним надпарламентом - Народним консультативним конгресом, одну частину якого становить власне індонезійський парламент - Рада народних представників, а інші - призначені президентом представники адміністрації областей і різних груп населення. Специфіка президентських виборів у Мальдівській Республіці визначається тим, що кандидатури на пост глави держави спершу висуваються на безальтернативній основі парламентом, а потім схвалюються загальним референдумом.

У багатьох зарубіжних державах конституцією прописані норми (кваліфікації або цензи), яким повинен відповідати кандидат на посаду глави держави. У деяких монархічних країнах обов’язковою умовою вступу наступника на престол є приналежність його до пануючої в державі релігії. У Данії і Норвегії передбачено обов’язкове сповідування догматів євангелійсько-лютеранської церкви, в Швеції - істинно- євангелійської, в Таїланді - буддизму. Відомо, що в мусульманському світі глава держави повинен сповідувати іслам.

Згідно зі шведською Конституцією, главою держави може стати лише той, кому виповнилось 25 років, а за нідерландською - 18 років.

Конституційні норми, яким повинен відповідати кандидат на посаду президента, ще більш широкі. Так, до кваліфікацій, яким повинен відповідати майбутній президент, належать:

- громадянство відповідної країни (переважно за народженням): Естонія, Литва, Болгарія, країни Східної Європи;

- проживати на території держави протягом певного строку (не менше 15 років у Казахстані, Греції, Македонії; не менше 14 років у США; не менше 10 років у Молдові, Росії, Білорусі; 5 років у Болгарії) до виборів;

- повне володіння громадянськими та політичними правами;

- віковий ценз (25 років - Нікарагуа; 30 років - Венесуела, Домініканська Республіка; 35 років - Росія, Чехія, Польща, США, Португалія; 40 років - Греція, Туреччина, Литва, Єгипет, Німеччина; 45 років - Китай, Монголія; 50 років - Італія, Нігерія).

У державах, де діє однопартійна система, необхідною умовою для того, щоб посісти місце президента, є приналежність до правлячої партії. В деяких країнах до кандидатів на посаду президента висуваються і більш специфічні вимоги. Наприклад, у Сінгапурі кандидат повинен мати незаплямовану репутацію і досвід фінансової діяльності; в Нігерії - кандидат на посаду глави держави повинен мати хоча б середню освіту; у Філіппінах - лише вміння читати й писати.

Для нормального функціонування механізму виконавчої влади важливе значення має строк повноважень глави держави, порядок його переобрання та припинення повноважень. Так, строк президентських повноважень може становити 4 роки (Латвія, США, Румунія), 5 років (Болгарія, Польща, Греція, Португалія, Франція, Чехія, Індонезія), 6 років (Австрія, Єгипет, Фінляндія, Мексика, Росія), 7 років (Італія, Туреччина, Ірландія).

Переобрання на наступний термін в одних країнах допускається без обмежень (Венесуела, КНР, Франція, Італія, Філіппіни). В інших одна і та ж особа може бути обрана або не більше ніж на 2 строки (США, Польща, Хорватія), або не більш як на 2 строки підряд (Росія, Португалія, Чехія). В таких республіках, як Мексика, Еквадор, Південна Корея, повторне обрання взагалі неможливе.

У випадку вакансії посади президента її може заміщати віце-президент (США, Бразилія, Індія, Колумбія), прем´єр- міністр (Австрія, Росія, Туніс, Фінляндія), голова парламенту або однієї з його палат (Німеччина, Франція, Грузія, Монголія, Пакистан) або тимчасово, або на весь термін повноважень, що залишився.

У монархіях глава держави не несе відповідальності за свої дії, оскільки його особа визначається конституцією священною та недоторканною. В Конституції Іспанії (ст. 56 п. 3) зазначено: «Особа короля є недоторканною, і він не підлягає відповідальності». Крім того, в парламентських монархіях діє своєрідна презумпція невинності глави держави, згідно з якою монарх не може помилятися, бо діє за порадою своїх міністрів, які несуть за ці поради відповідальність - інститут контрасигнатуры. Будь-який акт, що йде від глави держави, набуває юридичної сили тільки у випадку, якщо він одержує підпис - контрасигнатуру відповідного міністра (Конституція Японії - ст. 3). Інститут контрасигнування є і в республіканських державах. У ст. 58 Основного закону ФРН вказано, що «для дійсності наказів, розпоряджень Президента Республіки необхідна їх контрасигнатура Федеральним канцлером або відповідним федеральним міністром».

Відсутність політичної відповідальності у глави президентської республіки обґрунтовується посиланням на принцип розподілу влад.

Винятком із загального правила про невідповідальність глави держави за дії, здійсненні при виконанні ним своїх функцій, є випадки, коли його можна передати до суду, застосувавши процедуру імпічменту: державна зрада, навмисне порушення конституції і законів, хабарництво. Найбільш чітко ця процедура розроблена сьогодні в конституційному праві США. Президент США політичної відповідальності за свої дії перед Конгресом не несе, але він може бути усунений Конгресом з посади в порядку імпічменту, якщо його визнають винним у зраді, хабарництві, інших тяжких злочинах і проступках (ст. 2, розділ 4). Цю процедуру порушує палата представників конгресу, вона ж формулює звинувачення, яке ухвалюється більшістю голосів від загального складу палати. Документ, що містить звинувачення, оформляється як «рішення великого журі», передається до сенату, який розглядає справу по суті згідно з правилами карного процесу, й ухвалює рішення. Під час розгляду справи в сенаті головує голова Верховного суду США. Рішення сенат ухвалює таємним голосуванням, водночас необхідно не менше 2/3 голосів присяжних сенаторів. Імпічмент лише за формою можна вважати судовим процесом, а за своєю суттю це політичний процес, метою якого є усунення президента з посади. Після усунення президента з посади він може бути притягнений до суду за кримінальний злочин як громадянин США.

Процедура імпічменту, передбачена конституціями, неоднакова в різних країнах. У європейських країнах, у франкомовних державах Африки справа порушується парламентом, а по суті питання вирішуються відповідною судовою інстанцією (ФКС - у Німеччині; Конституційним судом - в Італії, Болгарії; Верховним судом - у Португалії, Фінляндії, Румунії).

Бундестаг чи бундесрат можуть висунути перед Федеральним Конституційним судом звинувачення проти президента ФРН, ставлячи йому в провину навмисне порушення Конституції ФРН чи іншого закону. Пропозиція висувається не менш як % голосів бундесрату чи бундестагу. Рішення про звинувачення президента повинні бути підтверджені більшістю - 2/3 бундестагу або 2/3 голосів бундесрату.

У США, країнах Латинської Америки, деяких колишніх британських колоніях парламент вирішує питання не тільки про притягнення президента до відповідальності, але й про його вину. В таких державах із двопалатним парламентом, як США, Мексика, Бразилія, нижня палата висуває президенту обвинувачення, а верхня виконує роль судової інстанції. У разі визнання президента винним главу держави усувають з посади, після чого справа передається до суду загальної інстанції.