Державне право зарубіжних держав

8.4. Законодавчий процес у зарубіжних державах

Найбільше значення для оцінки парламентської компетенції та діяльності мають характеристики, що належать до законодавчого процесу.

Цей процес об´єктивно поділяється на низку стадій або етапів, хоча їх послідовність і зміст у різних державах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту. Зміст цієї стадії прямо пов’язаний із правом законодавчої ініціативи. Коло суб’єктів цього права залежить від форми правління, прийняття в тій чи іншій країні.

У державах зі «змішаною» та парламентарними формами правління суб’єктами такого права визнаються окремі депутати парламенту, а також уряд. У парламентарних монархіях країн Бенілюксу воно також визнається за главою держави, який також є суб’єктом права законодавчої ініціативи у таких напівпрезидентських республіках, як Ісландія та Фінляндія. У Великобританії й інших англомовних країнах з парламентарними формами правління відповідне право формально зарезервовано тільки за парламентарями.

Але майже завжди в усіх зазначених випадках право законодавчої ініціативи узурповано урядом і його главою. Уряд також може вносити законопроекти безпосередньо або через депутатів - представників парламентської більшості, на яку він опирається. В низці парламентарних монархій є практика так званих тронних промов глави держави, які зачитуються на початку сесії і по суті містять конкретні законодавчі позиції. Практично тронні промови монарха є формою виявлення ініціативи уряду. Вони підлягають парламентському розгляду й є початок законодавчого процесу.

В Австрії, Іспанії, ФРН, Японії та деяких інших державах до-пускається тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під таким законопроектом наближається до такого числа членів парламенту, яке необхідне для організації парламентської фракції.

Особливістю парламентаризму таких зарубіжних держав, як Австрія, Іспанія й Італія, є так звана народна законодавча ініціатива. Остання означає, що парламент має розглянути законопроект, пропонований виборцями. Але якщо в Італії для цього достатньо підписів 50 тисяч виборців, то реалізація народної законодавчої ініціативи в іспанських кортесах допускається лише за наявності 500 тисяч підписів під від-повідними документами.

Коло суб´єктів права законодавчої ініціативи у парламентарних країнах цим не обмежується. Наприклад, у Швейцарії правом законодавчої ініціативи у федеральному парламенті володіють і суб´єкти союзу - кантони.

Процедури реалізації права законодавчої ініціативи прямо пов’язані з внутрішньою побудовою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати в принципі рівноправні, законопроект може бути внесений у кожну з них. Це, зокрема, стосується законодавчих органів Австрії, Бельгії, Італії, США і Швейцарії. Такий самий порядок застосовується в парламенті Японії, палати якого не можна визнати рівними. У державах, де палати парламентів нерівноправні, законодавчий процес зазвичай розпочинається з нижніх палат. Це насамперед стосується законопроектів із фінансових питань, які ініціюються тільки в нижніх палатах, за винятком парламентів Бельгії, Італії та Швейцарії.

Наступним етапом у житті законопроекту є обговорення його в палатах. У тих країнах, де законопроекти можуть ініціюватися в обох палатах парламенту, це нерідко і робиться, і два аналогічних біллі розглядаються в палатах із метою пришвидшення законодавчого процесу. Що ж до самого обговорення законопроектів у парламенті, то воно не становить окремої стадії цього процесу, а є низкою послідовних стадій.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Внесенню законопроекту в порядок денний засідань палати зазвичай передує голосування з цього приводу.

Відповідні процедури становлять так зване перше читання законопроекту. Це в основному формальна стадія законодавчого процесу. За винятком окремих країн, тут дебати щодо законопроекту не проводяться. Його доля на цій стадії залежить від керівного органу палати і може бути вирішена при голосуванні щодо порядку денного.

Наступною стадією законодавчого процесу можуть бути дебати щодо законопроекту, або власне обговорення. Ця стадія здебільшого визначається як друге читання.

Загальні дебати щодо законопроекту охоплюють його по-статейне обговорення, внесення поправок, голосування й інші дії. Порядок цих дій встановлено парламентськими регламентами і в різних країнах може бути неоднаковий. Мало того, залежно від особливостей регламенту загальні дебати проводяться до (Великобританія, ФРН) або після (Італія, США, Франція) розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті).

Отже, ще однією стадією процесу законотворчості є розгляд законопроектів у комісіях (комітетах).

У низці держав (Бельгія, Італія, Франція, Швейцарія тощо) допускається можливість повторного або подвійного розгляду законопроекту. Іноді палата проводить загальне обговорення до передачі в комісію, а після повернення розглядає постійно.

Часто виокремлюють стадію третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорень. Запланований аналіз законодавчого процесу є лише загальною схемою. Майже в кожній країні проходження законопроектів у палатах парламенту має свої особливості, але наведена загальна схема охоплює практично всі стадії й етапи законодавчого процесу.

До цього слід додати, що у двопалатних парламентах у разі розбіжностей змісту прийнятих палатами законопроектів їхня доля вирішується по-різному. В тих парламентах, де палати нерівноправні, останнє слово належить нижній палаті, як і в тих випадках, коли палати наближені одна до одної за обсягом їх повноважень.

У Великобританії прийнятий палатою громад законопроект може бути відхилений палатою лордів. Але через дві сесії (тобто через рік) він може бути повторно прийнятий нижньою палатою і стає законом без схвалення верхньої палати.

У ФРН і Японії у випадку виникнення розбіжностей в законотворчості палат питання передається на вирішення узгоджувальних комісій, утворюваних на паритетних засадах.

У Швейцарії до складу об´єднаних узгоджувальних комісій входять у повному складі відповідні постійні комісії палат. Якщо узгоджувальним комісіям не вдається прийняти рішення або це рішення не буде схвалене палатами, законопроекти вважаються відхиленими.

Ще одним методом урегулювання розбіжностей між рівноправними палатами в ході законодавчого процесу є метод так званого «човника». Водночас кожна палата послідовно обговорює законопроект у тому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з уточненнями повертає назад. Законопроект передається з палати в палату доти, допоки вони не досягнуть узгодженого рішення. Метод «човника» використовується в парламентах Бельгії, Італії, Франції тощо.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен одержати санкцію глави держави, без якої він не може стати законом. У конституційному праві зарубіжних країн (за винятком Швейцарії і Швеції) виокремлюють особливу, завершальну стадію законодавчого процесу - так звану промульгацію. Промульгація - це проголошення прийнятого парламентом закону. Вважається, що закон виникає з моменту підписання главою держави. Згідно з Конституцією або парламентськими регламентами, президенту надається певний строк (10 днів у США, 15 - у Франції, 30 - в Італії), протягом якого він повинен або підписати законопроект, або, якщо це передбачено основним законом, повернути його парламенту для повторного розгляду. В парламентарних республіках, а також в Австрії й Ісландії акт промульгації контрасигнується главою уряду або окремим міністром.

У парламентарних монархіях промульгація пов’язана з актом схвалення монархом прийнятого парламентом законопроекту - так званою королівською санкцією. Особливістю відповідної стадії законодавчого процесу в цих країнах є те, що глава держави номінально таку санкцію може і не надати, тобто він володіє правом абсолютного вето. Таке право монарха є частиною так званої «сплячої прерогативи».

Кінцевим етапом законодавчого процесу є опублікування закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. Опублікування здійснюється главою держави або від його імені, строки опублікування не встановлюються, хоча іноді конституції (скажімо, Італії) містять вимогу негайного обнародування закону після надання йому санкції главою держави.

Із процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чинності, хоча іноді закони починають діяти одразу після промульгації. Переважно закон набуває чинності через певний період його офіційної публікації. У Франції він становить один день, у Швейцарії - 5-6, у Бельгії - 10, у ФРН - 14, в Японії - 20 днів тощо. Бувають випадки, коли закон починає діяти з дати, вказаної у тексті. На цьому і завершуються всі формальні та реальні події, пов’язані із законодавчим процесом у парламентах зарубіжних країн.