Державне право зарубіжних держав

8.2. Класифікація парламентів за структурою й обсягом компетенції

За структурою парламенти у зарубіжних державах поділяються на дво- й однопалатні.

Важливим показником характеристики парламенту є його структура, яка значно впливає на рівень ефективності діяльності парламенту, здатність відображати соціальні й політико-територіальні особливості суспільства. Розглядаючи організаційні моменти діяльності парламенту й їх регулювання, потрібно пам’ятати, що парламент відображає особливості, які тією чи іншою мірою представляють інтереси населення і партійних структур.

Іноді вирішальну роль у прийнятті парламентського рішення має спікер парламенту або голови палат. Отже, структуру й організацію парламентів світу розглянуто через призму людини, особистості.

Аналізуючи структуру парламентів країн світу, можна констатувати значну питому вагу двопалатних парламентів. Мало того, що стосується Західної Європи, то Ж. Зіллер називає однопалатні парламенти відхиленням від європейської традиції.

Так, двопалатними є парламенти у таких країнах Західної Європи, як Велика Британія та Бельгія, Іспанія й Італія, Нідерланди та Німеччина, Франція й Ірландія, Турецька Республіка. Необхідність подвійного представництва, на думку Ж. Зіллера, пов’язана із соціальною чи географічною різноманітністю, супроводжується переважно ідеєю, що законодавча процедура, котра вимагає участі двох палат, є гарантією гласності, врахування позицій меншості. Однопалатними у Західній Європі є лише парламенти Данії, Греції, Люксембургу та Португалії.

Двопалатний парламент є і в багатьох країнах Центральної та Східної Європи, зокрема у Польщі й Чехії, Румунії і Словенії, Хорватії.

Бікамеральним є парламент у таких країнах Азії, як Пакистан, Таїланд, Малайзія, Індія. В країнах Америки такими є парламенти Канади і США, Мексики. Двопалатною є структура парламенту і в Австралії й Японії.

Водночас однопалатними є парламенти Болгарії, Македонії, Словацької Республіки.

Що стосується країн колишнього Радянського Союзу, то тут практику не можна вважати однозначною. Однопалатними є парламенти країн Балтії (Латвії, Литви й Естонії), Білорусі, Молдови, Узбекистану.

Історія та причини запровадження двопалатної структури парламентів були різними. Бікамералізм як явище своїми витоками сягає давніх часів. Виникнення професійного дво-палатного парламенту і його поширення у світі пов’язується з Англією, де запровадження двопалатної структури парламенту було пов’язане з пошуком соціальних компромісів, більш справедливого і рівноправного представлення в законодавчому органі інтересів різних соціальних прошарків.

Домінантною в англійському парламенті стала нижня палата - палата громад, яка складається з 650 депутатів, що обираються, починаючи з XVIII ст., на п’ять років за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних округах. Із моменту утворення, англійський бікамеризм слугує взірцем для запровадження двопалатних парламентів у інших країнах.

Нині на двопалатність найперше впливає і форма державного устрою, і потреба оптимізації нормотворчої діяльності парламенту.

Розглянемо міру впливу форми державного устрою на структуру парламенту. Найважливішим фактором запровадження чи відмови від бікамеральної системи парламенту слугує устрій держави. Так це чи ні, спробуємо переконатись на аналізі існування двопалатних парламентів в унітарних і федеративних державах. Розпочнемо з федеративних.

Існування двопалатності найперше пов’язують із федеративними державами як системою представництва суб’єктів федерації на найвищому державному рівні. Наведемо деякі приклади двопалатних парламентів передусім країн Європи.

Австрійська Республіка . Згідно з Конституцією Австрії, прийнятою 1920 р., зі змінами 1991-1994 рр., законодавча влада здійснюється Федеральними зборами, які складаються із Національної ради і Федеральної ради (ст. 24), що спільно здійснюють законодавчу владу в Австрії.

Федеральна рада й є органом федерального представництва. Вона формується на основі пропорційного представництва від земель: земля з найбільшою чисельністю висуває 20 членів, кожна інша - таку частину цієї кількості, яка пропорційна чисельності її громадян, причому залишок, що перевищує половину квоти, береться за цілу квоту. Але водночас кожна земля має не менше трьох представників.

Законопроекти вносяться до Національної ради за ініціативою її членів, Федеральною радою або однією третиною Федеральної ради, а також Федеральним урядом. Федеральна рада може вносити законопроекти також через Федеральний уряд.

Законодавче рішення, яке приймається Національною радою, повинно бути негайно передане до Федеральної ради.

У разі заперечень проти законопроекту з боку Федеральної ради Національна рада може підтвердити своє початкове рішення в присутності не менше половини членів. Якщо Федеральна рада не висловить заперечень або впродовж восьми тижнів не подасть обґрунтованих заперечень, то законодавче рішення має бути посвідчене й опубліковане (ст. 42-1).

Важливою гарантією австрійського федералізму є спосіб прийняття конституційних законів, на основі яких може бути обмежена компетенція земель у сфері законодавства і виконавчої діяльності. Такі закони потребують схвалення Федеральною радою, яке отримується в присутності не менше половини її членів і більшістю не менше двох третин поданих голосів (ст. 44). За згоди Федеральної ради виконавчою владою укладаються державні договори, що регулюють питання компетенції землі.

Канада . Канада як федеративна держава (складається із 10 провінцій і двох територій), має писану некодифіковану конституцію. Конституція Канади охоплює Закон про Канаду 1982 р., закони про виборче право, про Верховний суд, про окремі провінції, поправки до всіх конституційних законів і наказів.

Законодавча влада в Канаді належить двопалатному парламенту, який складається із двох нерівноправних палат: палати громад і сенату. Нерівноправність палат полягає у тому, що внести фінансові законопроекти може лише палата громад.

Перша палата, палата громад, є органом, що представляє інтереси різноманітних соціальних груп, суспільних і політичних течій. Друга палата, сенат, є органом територіального представництва.

Сенат існує з 1867 р. Він складається із 104 членів, які призначаються генерал-губернатором (Приморські провінції мають 24 сенатори, Квебек - 24, Онтаріо - 24, Західні провінції - 24, Ньюфаундленд - 6, Західні території і Юкон - по одному сенатору) і представляють провінції.

За своєю правовою природою, визначеною Актом 1867 р., сенат не повинен був нічим відрізнятись від першої палати. Однак спосіб формування сенату призвів до того, що його функції виявилися ослабленими. Це виявилось не тільки у підході до прийняття фінансових законопроектів, а й у питаннях поправок до Конституції Канади, які можуть бути прийняті палатою громад в обхід сенату, якщо сенат упродовж 180 днів не схвалить запропонований проект поправки.

Федеративна Республіка Німеччини . Парламент ФРН є в юридичному сенсі однопалатним, однак має інституцію, яка хоча й не наділена якостями другої палати, однак забезпечує представництво суб´єктів федерації.

Органом найширшого народного представництва в ФРН є бундесрат, через який землі беруть участь у законодавстві федерації й управлінні нею та в справах Європейського Союзу. Кожна земля представлена не менше ніж трьома голосами, землі з населенням понад два мільйони мають чотири голоси, понад шість мільйонів - п’ять голосів, а понад 7 мільйонів - шість голосів. Загалом 68 голосів. Члени бундесрату - це члени урядів земель, які призначають-ся і відкликаються цими урядами.

Бундесрат користується значними законодавчими повноваженнями. Він, зокрема, має право внесення законопроектів до бундестагу. Йому ж подаються всі проекти законів Федерального уряду (ст. 76), на які він дає висновки та передає до бундестагу. Бундесрат користується правом вимоги скликання спільного з бундестагом комітету для обговорення законів. У низці випадків бундесрат має право схвалювати закони, прийняті бундестагом (закони з питань конкуруючого законодавства, правового становища осіб, які перебувають на службі федерації та корпорацій публічного права федерального рангу).

Російська Федерація . Парламент Російської Федерації - Федеральні збори, за Конституцією від 12 грудня 1993 р. є двопалатним.

До складу другої палати парламенту Російської Федерації - Ради Федерації, входять по два представники від кожного суб’єкта Російської Федерації: по одному представнику від представницького і виконавчого органів державної влади. По-рядок формування і конституційно-правовий статус Ради Федерації засвідчують її доволі значну роль у системі державної влади. Це виявляється, зокрема, в її компетенції.

Конституцією Російської Федерації (ст. 103) до відання Ради Федерації віднесені такі питання: затвердження змін кордонів між суб´єктами Російської Федерації, затвердження указів Президента Російської Федерації про введення воєнного стану та надзвичайного стану, вирішення питання про можливість використання Збройних сил Російської Федерації за межами її території, призначення виборів Президента Російської Федерації й усунення його з посади, призначення низки посадових осіб Російської Федерації (на посаду суддів Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого арбітражного суду, призначення і звільнення з посади Генерального прокурора Російської Федерації, призначення на посаду та звільнення з посади заступника голови Рахункової палати та половини складу її аудиторів).

Рада Федерації також є активним суб´єктом законодавчого процесу. Вона розглядає всі федеральні закони, прийняті Дер-жавною Думою, і схвалює їх більшістю від загальної кількості членів цієї палати або відхиляє їх. У разі відхилення федерального закону Радою Федерації може утворюватись погоджувальна комісія. У разі незгоди Державної Думи з рішенням Ради Федерації закон вважається прийнятим, якщо під час повторного голосування за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості депутатів Державної Думи.

Водночас обов´язковому розглядові у Раді Федерації під-лягають прийняті Державною Думою федеральні закони з питань федерального бюджету, федеральних податків і зборів, фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання, грошової емісії, ратифікації та денонсації міжнародних договорів Російської Федерації, статусу і захисту державного кордону, війни і миру.

Унітарні держави . В унітарних державах виправданням бі- камеральної системи парламенту слугує кілька аргументів, серед яких аргументи щодо політичного виправдання існування другої палати - як необхідності додаткових важелів рівноваги під час прийняття парламентських рішень і представництва окремих прошарків населення, запобігання монополізації у прийнятті політичних рішень, а також представництва територіальних структур країни. Останнє стосується представництва територіальних колективів і громад.

Розглянемо особливості функціонування кількох двопалатних парламентів в унітарних державах і співвідношення компетенції обох палат.

Велика Британія. Для сучасної Великої Британії характерний несиметричний бікамералізм, зокрема у законодавчому процесі, який полягає у домінуванні нижньої палати: за формальної рівноправності щодо права законодавчої ініціативи палата лордів може внести поправки до законопроекту, однак схвалений повторно нижньою палатою законопроект стає законом без згоди верхньої палати.

Палата громад є єдиним виборним вищим органом державної влади в країні, що надає їй поваги й авторитету. Вона обирається у складі 650 членів строком на п’ять років по одномандатних виборчих округах на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Суттєвим елементом повноважень нижньої палати британського парламенту є контрольні повноваження над урядом. Фактично уряд опирається на парламентську більшість, формується нею, несе колективну відповідальність перед палатою громад і у разі винесення вотуму недовіри зобов’язаний піти у відставку.

Формою парламентського контролю є фінансовий контроль за витратами уряду, який здійснюється за допомогою генерального контролера та ревізора палати громад, а також адміністративний контроль за діяльністю міністерств з боку парламентського уповноваженого у справах адміністрації. Слід вказати на доволі розгалужені повноваження парламентського уповноваженого у справах адміністрації, до яких, зокрема, належать витребування відповідних документів, представлення парламенту спеціальних доповідей із приводу порушень законів посадовими особами.

Формою парламентського контролю є також запитання і відповіді міністрам. Така практика доволі поширена у британському парламенті.

Дослідники відзначають глибоку еволюцію британського бікамералізму щодо втрати прерогатив верхньою палатою парламенту. Верхня палата - палата лордів - на відміну від нижньої палати, здійснює контроль над урядом, однак знову ж таки без права відправлення уряду у відставку. Зазначене дає підстави для висновку про подальшу втрату ваги верхньою палатою британського парламенту. Згідно з Актом про Палату лордів 1999 р., «ніхто не може бути членом Палати лордів на основі принципу наслідування». Відтак із 788 спадкових перів тільки 90 і дві посадові особи - Обер-церемонімейстер, голова Геральдичної палати та Лорд обер-гофмейстер - можуть засідати в палаті. Отже, в палаті лордів пожиттєво засідають тільки ті, кому титул лорда наданий монархом (фактично - тільки за порадою прем´єр-міністра).

Французька Республіка . За Конституцією 1958 р. парламент Франції теж має двопалатну структуру парламенту, яка за своєю природою теж є асиметричною.

Нижня палата, що має назву Національних зборів, скла-дається з 577 депутатів, які обираються за мажоритарною одномандатною системою (ця система діє з 1958 р.).

Верхня палата - Сенат - формується шляхом багатоступеневих виборів строком на 9 років з оновленням кожних три роки на третину, і складається із 322 членів. Сенатори обираються виборчими колегіями у кожному департаменті. Загальний склад колегії - 108 тис. членів, куди входять 600 депутатів, більш як 3000 генеральних і регіональних радників та близько 104 тис. представників муніципалітетів. Вибори сенаторів проводяться за двома системами. Пропорційна - в департаментах, які обирають п’ять і більше сенаторів, у інших - мажоритарна система.

Саме така система формування Сенату мала забезпечити йому відмінний від Національних зборів статус, зменшити політичний вплив на нього виборців.

Аргументом на користь двопалатності у Франції найчастіше є можливість удосконалення законодавчого процесу, ретельнішого опрацювання законопроектів, у результаті чого Сенат став противагою нижній палаті парламенту.

Нормативно це має такий вигляд. Відповідно до ст. 45 Кон-ституції Франції, будь-який законопроект або законодавча пропозиція послідовно розглядаються в обох палатах. Якщо в результаті розбіжностей між двома палатами законопроект або законодавча пропозиція не були прийняті після двох читань у кожній палаті або якщо після одного читання у кожній із них уряд заявить про необхідність термінового розгляду, прем’єр-міністр вправі скликати засідання змішаної паритетної комісії, зобов’язаної запропонувати новий текст зі спірних питань.

Текст, підготовлений змішаною комісією, може бути представлений парламентом на схвалення обох палат. Жодна поправка не може бути прийнята без згоди уряду.

Якщо змішаній комісії не вдасться прийняти узгоджений текст або цей текст не буде прийнятий на умовах, передбачених попереднім абзацом, уряд може після першого читання в Національних зборах і Сенаті вимагати від Національних зборів прийняти остаточне рішення. В цьому випадку Національні збори можуть повернутися до тексту, виробленого змішаною комісією, або ж до останнього прийнятого ними тексту, зміненого у разі необхідності однією або кількома поправками, прийнятими Сенатом.

За відсутності згоди між обома палатами законопроект може бути прийнятий Національними зборами в останньому читанні тільки абсолютною більшістю його членів.

До особливостей бікамеральної системи Франції слід додати те, що Сенат не може бути розпущений, водночас коли Національні збори можуть бути розпущені президентом Республіки після консультацій з прем´єр-міністром і головами палат (ст. 12 Конституції).

Республіка Польща . Законодавчу владу в Польщі представляє двопалатний парламент (Національна асамблея), що складається з Сейму та Сенату (ст. 95 Конституції Польщі 1997 р.). І Сейм, і Сенат обираються загальними, прямими виборами шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Правовий статус палат є асиметричним: більша компетенція належить Сейму. Сенат за Конституцією Республіки Польща не володіє значущими повноваженнями. У разі відмови від затвердження Сенатом проекту закону він остаточно приймається більшістю голосів від конституційного складу Сейму.

Майже паралельно з розвитком і вдосконаленням бікамеральної структури парламенту в країнах світу розвивається й відповідне політико-правове вчення - бікамералізм.

Сучасні погляди на структуру парламенту й аргументи на користь однопалатного чи двопалатного парламенту не зазнали значних змін порівняно з тими, що існували раніше.

Про це свідчать і тенденції у розвитку структурної побудови парламентів, які, до речі, не є однозначними.

Так, від двопалатної структури парламенту відмовились декілька країн, зокрема Данія, Швеція, Греція і Португалія.

Водночас нещодавно двопалатну структуру запровадили такі країни, як Польща (1992 р.), Чехія (1992 р.), Словенія, Румунія, Хорватія. Запровадження двопалатної системи підтримано на референдумі у Таджикистані (26 вересня 1999 р.).

Розглянемо, які наука конституційного права називає у зв’язку з цим переваги і недоліки сучасного бікамералізму. До таких переваг слід віднести:

1. Створення умов для більш політично виважених рішень, більш вимогливого і досконалого опрацювання проектів законодавчих актів. Палати виступають одна щодо одної як експертні установи, образно кажучи, своєрідним касаційним судом з перевіркою всіх обставин у справі. Це дає змогу виявити хиби, допущені іншою палатою, до винесення остаточного рішення, що не призводить до перегляду затвердженого рішення у разі однопалатного парламенту.

2. Збалансування політичних різноспрямованих сил у парламенті, що збалансовує політичні інтереси у суспільстві. Кожна з палат намагатиметься бути «кращою» з погляду відповідності рішень, що приймаються, інтересам і потребам народу. Політична оцінка діяльності однієї палати парламенту буде доповнена додатковою політичною порівняльною оцінкою з погляду діяльності другої палати. В цьому випадку навіть політичне або особистісне протистояння між членами палат може сприяти більш значному контролю за діями парламентаріїв щодо їх утримання від зловживань та обмеження свавілля.

3. Оптимізація діяльності палат з огляду на зменшення кількості членів палати і тим самим створення умов для конструктивного обговорення питань і прийняття рішень. Є чітко виражена залежність ефективності прийняття рішень колективного органу від кількості його учасників. Більша кількість переважно за однакових інших умов зумовлює ускладнення процесу обговорення та більшу тривалість прийняття одного рішення.

4. Більша публічність і прозорість процедури обговорення та прийняття рішень, оскільки ці рішення приймаються у декілька етапів і стають більш доступними для публіки та преси. Однопалатний парламент стає більш кулуарним, і потрібно вжити додаткових заходів, щоб забезпечити прозорість законодавчої процедури.

З-поміж недоліків сучасного бікамералізму можна назвати:

1. Ускладнення законодавчої процедури обговорення та прийняття проектів законодавчих актів.

2. Більшу масштабність діяльності парламенту, створення штучних перешкод у процесі прийняття оптимального рішення. За цієї ситуації виникають можливості для усунення парламенту з політичної арени і переведення процесу прийняття політичних рішень на рівень виконавчої влади. Це призводить до ослаблення представницької влади та посилення авторитарних методів правління.

3. Можливість політичного розмежування всередині парламенту за напрямами (верхня - нижня палата), а також виникнення політичних осей (палата парламенту - уряд, палата парламенту - глава держави). У цьому разі виникає штучне протистояння між палатами і з’являється можливість виникнення політичних суперечностей між гілками влади.

Виходячи з зазначеного, теоретико-правові висновки та світовий конституційний досвід засвідчують, що для того, аби бути виправданою, двопалатна система парламенту має ґрунтуватись на повноваженнях другої палати або ж ця друга палата повинна мати відмінну від першої палати роль. Звуження і наближення правил виборів другої палати до порядку виборів першої палати означає можливість втрати демократичного представництва і як результат - зниження рівня легітимності цієї палати. Відсутність відмінностей у процедурі прийняття рішень у підсумку може призвести до суто декоративної ролі другої палати.

Парламенти поділяються й за обсягом компетенції.

Компетенція є важливим фактором, що визначає не тільки правове становище парламенту і його роль у політичному житті країни, але й відносини його з іншими органами державної влади. Зарубіжному конституціоналізму відомі різні способи визначення компетенції парламенту, залежно від яких ці установи можна поділити на три групи.

До першої групи належать парламенти з абсолютно визначеною компетенцією, для яких конституції встановлюють точний перелік питань, що є об’єктом їх законодавчої діяльності. Такі парламенти не мають права перевищувати межі своїх повноважень. Найтиповішим прикладом такого парламенту є Конгрес США. Розділ 8 ст. 1 американської Конституції містить перелік з 18 пунктів, у яких перелічуються повноваження Конгресу.

Розділ 9 тієї ж статті дає перелік того, що Конгрес не в праві робити, - це додаткове обмеження. Сфера діяльності Конгресу суворо окреслена. Все, що знаходиться за її межами, належить до компетенції штатів, які мають так звані залишкові повноваження.

Переважно за таким самим методом визначається компетенція парламенту Франції. Ст. 34 Конституції Франції дає вичерпний перелік об´єктів законодавчої діяльності парламенту, залишаючи, проте, можливість для його подальшого доповнення й уточнення органічними законами. Все, що не входить до компетенції парламенту, належить до відання уряду. Отже, якщо в США повноваження розмежовуються між Конгресом і суб´єктами федерації, у Франції - між парламентом і урядом.

До другої групи належать парламенти з абсолютно не ви-значеною компетенцією, тобто ті парламенти, які юридично мають необмежені повноваження і право видавати закони з будь-якого питання. Ця концепція відіграє роль конституційного принципу при визначенні компетенції парламентів Великобританії та Нової Зеландії.

Фактично такого ж принципу дотримуються і в конституціях Італії й Ірландії, які, надаючи парламентам законодавчі повноваження, не встановлюють сфери нормовстановлюючої діяльності парламенту. Проте в Італії й Ірландії застосовується конституційний нагляд, який є зовсім несумісним із доктриною необмеженості парламентських повноважень.

Третю групу становлять парламенти з відносно визначеною компетенцією. Для таких парламентів характерна відносна рухомість рамок, у межах яких вони здійснюють свої владні функції. Найтиповішим прикладом цієї групи є індійський парламент. Конституція Індії встановлює три сфери повноважень: до першої входять питання, віднесені до виключної компетенції союзу (федерального парламенту), друга група - питання, віднесені до компетенції штатів, третя група - спільна компетенція союзу і штатів. Із цих питань законодавчі акти може приймати і союзний парламент, і легіслатури штатів, але у випадку колізії пріоритет зберігається за законом союзу. В тому ж порядку вирішується питання про компетенцію парламенту Малайзії.

Дещо інакше розподіляється компетенція між бундестагом і ландтагами земель у ФРН. Основний закон ФРН точно визначає компетенцію федерального парламенту, зазначаючи в ст. 73 перелік відповідних питань. За землями, згідно зі ст. 70, зберігається право законодавства тією мірою, якою Основним законом право законодавчої влади не надано федерації. У сфері конкуруючої компетенції можуть приймати рішення і федеральні органи, і органи земель. У ст. 72 Основного закону ФРН зазначено, що у сфері конкуруючої компетенції землі володіють правом законодавства лише тоді й остільки, коли й оскільки федерація не використовує свої законодавчі права.