Державне право зарубіжних держав
8.1. Парламент і парламентаризм: поняття, зміст і співвідношення. Склад парламентів і статус їх членів
Характеризуючи вищі органи влади зарубіжних держав, завжди ґрунтовно аналізують парламенти. Вони розглядаються як органи законодавчої влади. Відомо, що чимало зарубіжних конституцій прийнято парламентом або за їхньою безпосередньою участю, а саме конституції утворюють правову основу для функціонування всього державного механізму. З огляду на це може йтися про установчу роль щодо інших вищих органів державної влади.
Парламенти є вищими органами, які зазвичай обираються населенням (виборчим корпусом) і, на відміну від іншого представницького органу, так званих установчих зборів (конституційного конвенту, асамблеї), діють на постійній основі.
Парламент претендує на роль своєрідного «дзеркала суспільства», що зумовлено такою притаманною всім представницьким органам ознакою, як колегіальність. Ця ознака визначає особливості порядку, за яким парламенти приймають офіційні рішення.
Загалом можна визначити парламенти як виборні й колегіальні, представницькі постійні вищі органи державної влади, які функціонують в умовах демократичного правління та мають свої головні повноваження у сфері законотворчості. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, у федераціях - також на рівні їхніх суб´єктів. В останньому випадку повноваження законодавчих органів двох рівнів розмежовуються на засадах, визначених федеральною конституцією.
Діяльність парламентів визначає характер і зміст парламентаризму.
Під парламентаризмом (за В. Шаповалом) слід розуміти таку систему взаємодії держави і суспільства, для якої історично характерним є визнання провідної, а в наш час - особливої та суттєвої ролі вищого і постійного представницького органу в здійсненні державно-владних функцій. Таке визначення парламентаризму означає, що його не слід пов’язувати з якимись конкретними формами держави, і передусім формами правління. Явище парламентаризму в тій чи іншій формі притаманне кожній сучасній демократичній країні.
Парламентаризм (за визначенням А. Мішина) - це особлива система державного керівництва (управління) суспільством, яка характеризується розподілом праці, законодавчої і виконавчої, за привілейованого становища парламенту.
Парламент і парламентаризм - поняття взаємопов’язані, але не рівнозначні. Парламентаризм не може існувати без парламенту, його основою є саме сильний і повновладний парламент. Але в парламентаризмі є водночас ознака парламенту, яку він може втратити. Парламент не може існувати без суттєвих елементів парламентаризму, що характерно для авторитарних режимів.
Юридичним вираженням парламентаризму є контроль парламенту за діяльністю уряду.
Термін «парламент», який прийшов до нас із феодальних часів, має узагальнювальне значення. Вищі представницькі органи за кордоном часто мають інші офіційні назви. Найпоширеніша із них - «національні збори», прийнята конституціями більшості африканських, багатьох країн Азії і низки латиноамериканських. У її поширенні вбачається вплив конституційної історії Франції, де започатковані засади теорії та практики сучасного парламентаризму.
З іншого боку, термін «національні збори» доволі вдало передає певні характерні ознаки вищого представницького органу. Близькими до нього є назви «народні збори» (Албанія та Болгарія) або «державні збори» (Естонія). Всі ці визначення прямо вказують на одну з головних формальних прикмет представництва - колегіальний характер відповідних державних органів.
Останнє стосується і такої назви парламентів, як «Конгрес». Іноді до неї додається прикметник «національний». За прикладом США така офіційна назва парламентів установлена конституціями Філіппін і більшості президентських республік Латинської Америки. Характерно, що майже всі ці парламенти, як і Конгрес США, мають двопалатну будову, і верхні палати називаються «сенатом». Парламенти окремих країн зберегли свої історичні назви, які мали ще станово-представницькі установи часів феодалізму. Так, вищий представницький орган Іспанії йменується «кортесами», а Нідерландів - «генеральними штатами». У Великобританії він також має свою первісну назву - власне «парламент». До речі, так офіційно називаються майже всі вищі представницькі органи англомовних країн, що взяли за взірець британську конституційну модель (Австралія, Канада, Нова Зеландія тощо). В конституціях Бельгії, Італії, Франції, Японії та низки інших країн використовується термін «парламент» для позначення вищого представницького органу.
Водночас у основних законах Австрії та ФРН взагалі не вживають відповідного терміна. Зокрема, в ст. 24 Конституції Австрії йдеться, що «законодавча влада федерації здійснюється національною радою (нижньою палатою) спільно з федеральною владою (верхньою палатою)». Це, однак, не означає, що тут вищий представницький орган як єдине ціле не існує.
Що ж стосується Скандинавських країн, то тут у парламентів зовні суто індивідуальні назви: в Данії - «фолькетинг», в Ісландії - «альтинг», у Норвегії - «стортинг», у Швеції - «риксдаг». Якщо ці назви перекласти українською, багато що стане зрозумілим. Так, датський «фолькетинг» - це не що інше, як «народні збори». Теж саме можна сказати і про такі терміни, як «кнесет» (Ізраїль), або «меджліс» (низка країн Середньої Азії та Близького Сходу). В усіх цих випадках ідеться про парламент як вищий представницький орган, що утворюється із застосуванням процедури виборів, діє на колегіальній основі, виконуючи свою головну функцію - законодавчу роботу. Термін же «парламент» передусім вживається як загальне, родове поняття.
Різні офіційні назви мають і палати. Одна з поширених назв нижніх палат - «палата представників». Її узаконили конституції Австралії, Бельгії, Ірландії, Уругваю, Філіппін, Румунії, США, Японії. А в парламентах більшості президентських республік Латинської Америки, зокрема Бразилії, Мексиці та Чилі, нижні палати називаються «палатами депутатів». Так зветься і нижня палата парламенту Італії й Іспанії - це «конгрес депутатів». Конституції зарубіжних країн фіксують й інші офіційні назви нижніх палат: «національні збори» (Франція), «палата громад» (Великобританія, Канада), «сейм» (Польща).
Для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат» (США, президентські республіки Латинської Америки, Бельгія, Ірландія, Іспанія, Італія, Польща, Румунія, Франція). Тому такі назви верхніх палат, як «палата лордів» (Великобританія) або «палата радників» (Японія), є радше винятком із загального правила.
Назва ж верхньої палати парламентів «сенат» була вперше вжита в Конституції США 1787 р. Вона запозичена з політичної історії Стародавнього Риму. Характерно, що після прийняття американської Конституції місцевість у столиці країни, де розташувався конгрес, нарекли Капітолієм - саме так називалась височина в Римі часів рабовласницької держави, де розміщувався її згадуваний інститут.
Необхідно зазначити: в окремих федеративних державах назви палат зарубіжних парламентів не тільки відображають відповідну форму державного устрою, а й мають відбиток різного характеру представництва в них. Так, в Австрії нижня палата зветься національною радою, а верхня - федеральною, в Швейцарії - відповідно національною радою і радою кантонів, в Індії - народною палатою і палатою штатів. Назви парламенту ФРН (бундестаг і бундесрат) засвідчують федеративний устрій цієї держави. Нарешті, слід враховувати, що є приклади, коли назви палат лише умовно позначають їх формальне становище в межах представницького органу. Так, у Нідерландах верхня палата називається першою, а нижня - другою.
Склад парламентів і статус їх членів
Для характеристики організації зарубіжних парламентів важливе значення, як слушно зазначає В. Шаповал, мають питання їх складу. За своєю природою це колегіальні органи, що само собою створює умови для їх певної чисельності. Часто вона прямо визначається в основних законах (Ірландія,
Нідерланди, Скандинавські країни). В Греції, Іспанії та Португалії встановлено кількісний мінімум і максимум представницького органу.
У федеративних державах чисельність парламентів, а саме їхніх верхніх палат, визначається інакше. В тих країнах, де конституції фіксують конкретне й рівне представництво суб´єктів федерації у верхніх палатах (Австралія, США, Швейцарія тощо), склад останніх завжди визначений і залежить лише від самого факту існування цих суб´єктів. Принцип встановленої норми представництва визнається і конституціями Австрії та ФРН. Тут зафіксовано норми представництва від окремих суб´єктів федерації залежно від кількості їх населення.
В інших державах питання встановлення кількісного складу парламентів вирішується на принципово відмінних засадах. Конституції або спеціальні закони визначають норму представництва, тобто середню кількість виборців, яких має представляти в парламенті один депутат (Бельгія, Франція, Японія тощо). Водночас норма представництва періодично збільшується, що забезпечує певною мірою постійну кількість парламентарів. У Великобританії, США та в більшості інших англомовних країн підрахунки такої норми роблять, виходячи з практично фіксованої чисельності палати. Такі підходи за-стосовуються при визначенні кількісного складу тих палат, що утворюються на засадах виборності. Проте і тоді, коли палати формуються іншими способами, відповідне число зазвичай також фіксується в конституціях.
Чисельність парламентів і палат відображає певні закономірності. По-перше, кількісний склад нижніх палат майже завжди не тільки більший, а й значно перевищує склад верхніх палат. Наприклад, у Франції - 577 депутатів Національних зборів і 327 сенаторів, у ФРН - 662 депутата бундестагу і 68 членів бундесрату, в Польщі - 460 депутатів Сейму і 100 сенаторів.
По-друге, чисельність нижніх палат певною мірою відповідає чисельності населення тієї чи іншої країни. Хоча така залежність доволі відносна.
Найчисельнішим парламентом є Загальнокитайські збори народних представників (близько 3000 членів), а найменш чисельним - парламент Ліхтенштейну (15 депутатів).
Головним питанням при визначенні статусу депутата зарубіжного парламенту є питання про характер його мандата. Майже в усіх розвинених країнах прийнятий вільний мандат, про що зазначено в конституціях або спеціальних законах.
Так, у ст. 32 Конституції Бельгії (1831 р.) зазначено, що «члени обох палат парламенту представляють народ, а не лише провінцію або підрозділ, від яких вони обрані». В ст. 67 Конституції Італії (1947 р.) вказано: «Кожний член парламенту представляє націю і виконує свої функції без зобов’язуючого мандата». Ще категоричнішим є положення ст. 27 Конституції Франції (1958 р.): «Будь-який імперативний мандат є недійсним».
Не викликає сумнівів, що вільний мандат має свої позитивні якості й переваги. Зокрема, такий мандат якнайповніше забезпечує можливості для депутатів вирішувати ті питання, що віднесені до компетенції вищого представницького органу. Він надає їхній діяльності політичного характеру і не зводить її до рівня роботи уповноважених з місцевих справ.
З іншого боку, в умовах імперативного мандата передбачається зовні тісніший зв’язок між парламентарями й їхніми виборцями.
Проте значення останньої тези не слід абсолютизувати. Відсутність імперативного мандата в депутатів зарубіжних парламентів не означає, що між ними й їхніми виборцями не існує прямих зв’язків. Ці зв’язки мають різноманітний і тривкий характер, а робота з виборцями забирає чимало часу в парламентарів та їхніх помічників. У британській політологічній літературі застосовується вираз «депутат няньчить округ». І це відповідає реаліям суспільно-політичного життя зарубіжних країн.
Більшість депутатів утворюють у своїх округах постійні приймальні, де зустрічаються з виборцями. Вони вислуховують різні скарги та заяви і рекомендують виборцям, куди звертатися для вирішення їхніх проблем.
Інколи на підставі таких скарг і заяв депутати формулюють свої запитання у парламенті. А в деяких англомовних країнах так ініціюються так звані петиції - звернення депутатів до парламенту або органів виконавчої влади, в яких визначаються проблеми, що хвилюють мешканців їхніх виборчих округів.
До умов, що забезпечують ефективність роботи депутатів у парламенті і визначають їх особливий статус, слід віднести індемнітет та імунітет парламентарів.
Поняття депутатського індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова та дії, сказані або зроблені в процесі виконання покладених на нього як на депутата обов’язків. Звідси зрозуміло, чому термін «індемнітет» у теорії деяких країн замінений поняттям «привілей свободи слова». Принцип депутатського індемнітету прийнятий у всіх країнах. Крім того, парламентарі не підлягають судовому переслідуванню за свої слова і дії, що належать до періоду виконання депутатських повноважень, і після того, як вони перестають бути депутатами.
Однак іноді цьому принципу надають дещо звуженого значення. Зокрема, у Скандинавських країнах і Фінляндії конституції передбачають можливість притягнення депутатів до судової відповідальності за сказане ними в парламенті після того, як буде одержана згода представницьких органів.
У ФРН таке можливе за санкцією бундестагу лише тоді, коли депутат звинувачується у наклепі. В англомовних країнах невідповідальність депутатів за свої слова та дії в парламенті сприймається як елемент загального принципу депутатського імунітету.
Щодо конкретного розуміння терміна «депутатський імунітет», то він означає недоторканність парламентарів. Тобто існує принцип, за яким члени парламенту користуються певним захистом з боку представницького органу від арешту і судового переслідування. Проте такий захист ніде не має абсолютного характеру. Зокрема, припускається судова відповідальність за вчинення депутатами цивільного правопорушення, хоча в цих випадках майже виключене застосування таких заходів, як арешт і позбавлення волі.
У Нідерландах, Великобританії та більшості англомовних країн для притягнення парламентаря до судової відповідальності достатньо формальної згоди голови палати. У цих країнах недоторканності депутатів у сфері кримінально-правових відносин фактично не існує. В більшості ж зарубіжних держав у період сесій члени парламенту можуть бути заарештовані та притягнені до кримінальної відповідальності тільки за згодою законодавчого органу (палати). Свою згоду парламент дає на основі рекомендацій однієї з постійних комісій (мандатної, з питань депутатської етики, імунітету тощо). В Бельгії, Франції та деяких інших країнах для кожного випадку утворюється спеціальна тимчасова комісія.
Якщо ж депутата заарештовують і притягають до відповідальності в період між сесіями, то суд, поліція повинні про це інформувати керівництво парламенту. Останній може вимагати звільнення депутата з-під арешту й тимчасового припинення його судового переслідування. У Франції в міжсесійний період питання позбавлення депутатів недоторканності вирішує бюро - колегіальний керівний орган палати.
З іншого боку, в Ірландії, Японії, Норвегії, США визнана без-умовна заборона арешту депутатів під час парламентської сесії, а також по дорозі їх на сесію або під час повернення з неї. Це має забезпечити відсутність тиску на роботу представницького органу загалом і на його окремих членів.
Зміст державно-правового статусу депутатів також визначає принцип несумісності парламентського мандата і певних посад. Згідно з цим принципом, депутат протягом усього строку своїх повноважень не може обіймати визначені в законі посади, що повинно сприяти його незалежності під час участі в роботі представницького органу. Це зумовлює необхідність прийняття депутатом альтернативного рішення: зайняти відповідну посаду і звільнити своє місце у парламенті. Можливий інший варіант - будучи обраним до парламенту, звільнитися з такої посади.
Майже в усіх розвинених країнах запроваджено юридичні норми, що регламентують питання несумісності. Здебільшого ці норми містяться в спеціальних законах, але в деяких країнах вирішення таких питань віднесено до предмета конституцій (Нідерланди, Норвегія, Фінляндія, Швейцарія тощо). Принцип несумісності депутатського мандата і певних засад поза парламентом насамперед стосується державної служби. У Бельгії, Італії, Франції, ФРН та низці інших країн для депутатів парламенту встановлено заборону обіймати майже всі посади в державному апараті. Виняток робиться лише для посад учителів і викладачів вишів.
Питання про несумісність мандата і державної служби має ще один аспект, котрий безпосередньо стосується членів уряду. Вирішення цього питання прямо пов’язане з формою правління, що є в тій чи іншій країні. У президентських республіках принцип несумісності є однією з основ державного ладу, заснованого на засадах розподілу влад. У парламентарних республіках і монархіях порівняно послідовно застосовується правило, за яким міністри повинні бути членами парламенту (звичайно, нижніх палат). Вважається, що тим самим створюються необхідні умови для ефективної дії механізму політичної відповідальності уряду та його окремих членів перед представницьким органом. Таке саме правило прийнято і в республіках із так званою змішаною формою правління.
Проте в парламентарних і «змішаних» за формою правління країнах є винятки з такого правила. Зокрема, в Люксембурзі, Нідерландах, Франції та Швейцарії членство в парламенті визнається абсолютно несумісним із міністерським портфелем, що слід розглядати як своєрідність їхнього державного ладу. Це не означає, що депутат не може бути призначений членом уряду. Але в разі такого призначення він повинен звільнити своє місце в палаті.
Нарешті, слід зазначити, що принцип несумісності не суперечить обранню депутата парламенту членом місцевих представницьких органів (муніципалітетів). Виняток становить лише законодавство і політична практика Бельгії й Італії.