Державне право зарубіжних держав

5.4. Поняття форми державного устрою в зарубіжних країнах

Для аналізу політичної системи держави важливе значення має форма державного устрою, під якою А. Мішин розумів національно-територіальну організацію держави, а також відносини центральних і регіональних органів.

За визначенням В. Шаповала, форма державного устрою - це спосіб організації державної влади, який визначається характером відносин держави як цілого й її складових. Форма державного устрою виявляється в особливостях політико-територіальної організації (устрою) держави й її адміністративно-територіального устрою. Теорії та практиці сучасного конституціоналізму відомі дві форми державного устрою - федеративна й унітарна, що не виключає існування змішаних форм державного устрою.

На думку Ж Бюрдо, федеративною є держава, яка, виступаючи у міжнародних відносинах як ціле, складається з держав- учасниць, що зберегли певні прерогативи внутрішнього суверенітету, зокрема законодавчу владу. Держави-учасниці відрізняються від децентралізованих громад унітарної держави тим, що беруть участь у формуванні волі центральної держави. Федерація - це держава, територія якої складається з територій її членів - суб’єктів (державних утворень). Федеративні держави зазвичай кваліфікують як складні. Нині їх налічується близько 20.

За останнє століття, як відомо, відбувся розпад низки федерацій: Сполучені Штати Індонезії (1950), Федерація Малі (1959), ОАР (1961), Сполучене Королівство Лівія (1963), Уганда (1967), Федеральна Республіка Камерун (1972), СРСР (1991), Югославія (1992), Чехословаччина (1993), Судан (2011). Водночас на засадах федералізму відбулося реформування державного устрою Бельгії.

Наявні федерації відрізняються за багатьма характеристиками, що не заважає виявленню загальних ознак цієї форми державного устрою. Як зазначалося, територія федеративної держави розглядається як сукупність територій суб´єктів федерації - штатів (Австралія, Бразилія, Венесуела, Індія, Малайзія, Мексика, Нігерія, США), провінцій (Аргентина, Канада, Пакистан), земель (Австрія, ФРН), республік (Росія), кантонів (Швейцарія) тощо.

Серед зазначених держав слід виокремити так звані аси-метричні федерації, прикладом яких може бути Росія, де, крім республік, до суб´єктів федерації віднесені за Конституцією 1993 р. краї, області, міста федерального значення (Москва і Санкт-Петербург), а також автономна область і автономні округи. І хоч усі зазначені суб´єкти визначені як рівноправні, статус республік визначається федеральною конституцією і конституціями республік, а статус інших суб´єктів - федеральною конституцією і статутами цих суб´єктів, прийнятими відповідними законодавчими (представницькими) органами. До цього слід додати, що деякі суб´єкти Російської Федерації входять до інших, наприклад, автономні округи у складі країв і областей.

Проте всі суб´єкти федерації мають однаковий юридичний титул: з позицій визначення їх політико-правового статусу вони є державними утвореннями. Державні утворення не є державами, хоча часто наділені багатьма відповідними ознаками, крім державного суверенітету. Тобто державні утворення не можуть здійснювати самостійну внутрішню (з багатьох питань) і зовнішню політику. З цим пов’язано і те, що за суб´єктами федерацій не визнається право виходу - так зване право сецесії.

На думку А. Мішина, федерація - це союзна держава, що складається з державних утворень, які мають юридичну і певну політичну самостійність. Федеративна форма державного устрою (США, Канада, Республіка Аргентина, Бразилія, Республіка Венесуела, Мексиканські Сполучені Штати, ФРН, Австрія, Швейцарія, Індія, Малайзія, Австралійський Союз) має такі характерні ознаки, що відрізняють її від унітаризму:

1. Територія федеративної держави не становлять єдине ціле. Вона складається з територій суб´єктів федерації.

У деяких федераціях поряд із державними утвореннями є й такі територіальні одиниці, що не є суб´єктами федерації.

В США у самостійну одиницю виокремлено Федеральний округ Колумбія, у межах якого розташована столиця держави Вашингтон.

Цікаво, що на референдумі 2017 р. більшість населення Пуерто-Ріко схвалила звернення до Конгресу США з проханням приєднати острів до цієї держави як 51-го штату.

Згідно з Конституцією 1999 р. Нігерія складається з 36 штатів і федеральної столичної території Абуджа.

В Індії поряд із 25 штатами є 7 союзних територій. До складу Швейцарії входять 23 кантони, три з яких - Базель, Аппенцель і Унтервальден - мають специфічну особливість: поділяються на два напівкантони кожний.

2. Суб´єкт федерації зазвичай наділяється установчою владою, тобто йому надається право прийняття своєї конституції. Це право здебільшого закріплюється у відповідних положеннях союзної конституції. Проте федеративні конституції встановлюють принцип субординації, згідно з яким конституції суб´єктів федерації повинні повністю відповідати союзним конституціям. Так, Основний закон ФРН проголошує: «Конституційний устрій земель повинен відповідати основним принципам республіканської, демократичної і соціальної правової держави в дусі даного Основного закону».

3. Суб´єкти федерації наділяються у межах встановленої для них компетенції правом видання законодавчих актів. Ці акти є чинними лише на території суб´єкта федерації і повинні відповідати союзному законодавству. Принцип пріоритету федерального закону є загальним для всіх федерацій. Відповідні норми містяться у конституціях. Так, у ст. 31 Основного закону ФРН зазначено: «Федеральне право має перевагу над правом земель». Детальніше це положення регулюється у ст. 75 Конституції Федерації Малайзії: «Якщо будь-який закон держави суперечить федеральному закону, то переважаючу силу має федеральний закон, а закон держави в тій частині, що суперечить федеральному закону, є нечинним».

4. Суб´єкт федерації може мати свою правову та судову системи.

Конституція союзу і відповідного державного утворення визначає порядок організації, процедуру та межі юриспруденції судових органів суб´єкта федерації. Зазвичай незалежно від кількості членів федерації судова система формується за єдиним взірцем, наприклад, судова система 50-ти американських штатів.

5. Однією з формальних ознак федерації є наявність по-двійного громадянства. Кожний громадянин вважається громадянином союзу і відповідного державного утворення. Система подвійного громадянства закріплюється конституціями більшості федеративних держав. У США поправка XIV до Конституції проголошує: «Усі особи, народжені чи натуралізовані в Сполучених Штатах і підлеглі їх владі, є громадянами Сполучених Штатів і того штату, в якому вони проживають». Відповідні положення містяться в конституціях ФРН, Швейцарії, Австрії. Конституції деяких федерацій (Індія, Малайзія) визнають лише союзне громадянство.

Надання суб´єктам федерації права власного громадянства є, по суті, звичайною юридичною фікцією, тому що цей інститут на практиці жодних правових наслідків не зумовлює.

6. Двопалатна структура союзного парламенту (бікамералізм).

Нижня палата розглядається як орган загальносоюзного представництва й обирається за територіальними виборчими округами. Верхня палата презентує інтереси суб´єктів федерації.

Застосовуються два принципи представництва суб´єктів федерації у верхній палаті. За рівного представництва кожен суб´єкт федерації незалежно від чисельності населення делегує у верхню палату однакову кількість депутатів (до сенату Конгресу США - по два сенатора від кожного з 50-ти штатів).

Згідно з принципом нерівного представництва, норма представництва суб´єкта федерації у верхній палаті встановлюється залежно від чисельності населення. Так, кожна земля ФРН має у бундесраті не менш ніж три голоси; землі з населенням більше двох мільйонів мешканців мають по чотири голоси, а землі з населенням більше шести мільйонів - п´ять голосів.

Кількість представників, які посилаються землями Австралії до союзної ради, коливається від 3 до 12.

За методом формування верхні палати федеральних парламентів поділяються на виборні (сенати США, Мексики,

Венесуели, Австралійського Союзу) і призначувані (сенат Канади, бундесрат ФРН).

Наявність у федерації двох систем органів влади робить необхідним розмежування компетенції між ними. Конституції зарубіжних країн встановлюють чотири основних принципи розмежування відповідної компетенції.

1. В основних законах Австралії, Бразилії, Мексики, США, Швейцарії визначено сферу виключної компетенції федерації, а сфера компетенції суб´єктів утворюється шляхом передачі їм так званих залишкових повноважень, тобто тих, які не віднесені конституціями до виключно федеральних. Ст. 1 Конституції США встановлює перелік законодавчих повноважень федерального конгресу. Розв’язання решти питань, згідно з десятою поправкою, віднесено до компетенції окремих штатів.

Проте на практиці баланс повноважень між штатами і федерацією ще більше зміщений на користь останньої. Важливу роль у розширенні компетенції федеральних органів відіграє теорія про домислювані повноваження. Ця теорія ґрунтується на доволі абстрактному тлумаченні положення тієї ж ст. 1, яке встановлює право федерального конгресу «видавати закони, необхідні для здійснення як вищеназваних, так і всіх інших прав» уряду США. З цього робиться висновок, що всі нові об’єкти законодавчого регулювання мають бути віднесені до компетенції федерації.

Широко тлумачиться і положення ст. 1 Конституції США про регулювання торгівлі між штатами. Верховний суд визначив, що це положення охоплює всі питання, що потребують «єдиного правового регулювання». Як результат, федеральний конгрес привласнив право видавати законодавство у сфері торговельних і трудових відносин, а також охорони природи.

Федерації, в яких розмежування компетенції здійснюється шляхом визначення виключної компетенції федерації і передачі залишкових повноважень її членам, прийнято називати децентралізованими. Але така їх характеристика є досить умовною. Зокрема, в конституціях відповідних латиноамериканських федерацій встановлене так зване право інтервенції. Це право реалізується федеральними органами (зазвичай президентом) з метою запобігання виникненню «внутрішньої або зовнішньої загрози» державній владі або ліквідації такої загрози, а також забезпечення «збереження республіканської форми правління».

Невизначеність відповідних конституційних формувань дає змогу органам федерації активно втручатись у здійснення владних повноважень її суб´єктами. Найчастіше приводом для втручання є обрання небажаного для федеральних органів губернатора штату (провінції). Масштаби практики втручання найбільшою мірою залежать від політичного режиму, що є в тій чи іншій країні.

Характерно, що прообразом відповідних статей основних законів латиноамериканських федерацій було положення ст. 4 Конституції США, де визначена можливість втручання федеральних органів у справи штатів для захисту від «внутрішнього насильства» і на прохання їхніх органів. Але, на відміну від США, де до того ж схожі випадки завжди були винятками, в латиноамериканських країнах відповідні інтервенції можуть учинятися не тільки на вимогу суб´єктів федерації, але й з власної ініціативи федеральних органів.

2. Конституція Канади визначає дві сфери виключної компетенції - сферу федерації та сферу суб´єктів федерації. Для цього встановлено два переліки питань, віднесених відповідно до повноважень федерального парламенту і законодавчих органів провінцій. Як і в США, тут визнаний принцип, за яким усі нові за змістом питання, що виникають у державно- політичній практиці, мають бути віднесені до компетенції федерації.

3. Основний закон ФРН також встановлює дві сфери компетенції. Це робиться шляхом визначення виключної компетенції федерації і так званої конкуруючої компетенції. У сфері конкуруючої компетенції можуть приймати рішення федеральні органи, і органи земель.

У ст. 2 Основного закону ФРН прямо вказано, що у «сфері конкуруючої компетенції землі володіють правом законодавства лише тоді і остільки, коли і оскільки федерація не використовує свої права законодавства». Згідно зі ст. 31, «федеральне право має перевагу над правом земель».

Аналогічно в Росії, де конституція встановила сферу виключної компетенції федерації і сферу спільної компетенції. Конституція Росії також визначає наявність сфери так званих залишкових повноважень, які перебувають поза предметно визначеними сферами виключної компетенції федерації і спільної компетенції. У разі виникнення суперечностей між федеральним законом і нормативно-правовим актом суб´єкта, виданим із питань, які віднесені до сфери залишкових повноважень, діє нормативно-правовий акт суб´єкта федерації.

4. Дещо інший принцип розмежування відповідної компетенції покладений в основу федерації в Індії. Конституція цієї країни встановила три предметні сфери компетенції: виключну компетенцію федерації, виключну компетенцію штатів і спільну (конкуруючу) компетенцію федерації та штатів. До особливостей індійської федерації слід віднести детальну регламентацію змісту відповідних сфер. Зокрема, перелік питань, що віднесені до законодавчої компетенції федерації, містить 97 пунктів. Деталізованими є і два інших переліки конституційних повноважень (спільна компетенція - 47 пунктів, перелік питань, що віднесені до компетенції штатів, складається із 66 пунктів).

У разі, коли будь-яке з питань переліку повноважень федерації частково збігається з питаннями, зазначеними в інших переліках, пріоритетною вважається компетенція відповідного федерального органу. Так само й у сфері конкуруючої компетенції, коли виникає колізія між федеральним законом і відповідною політикою на рівні штатів. До зазначеного слід додати, що залишкові повноваження, які не мають конкретного відображення в конституції, здійснюються федеральними органами.

Найширшою за обсягом і предметним змістом слід визнати компетенцію суб´єктів децентралізованих федерацій. Відомо, що так звані класичні федерації (США, Швейцарія) утворилися на засадах міждержавного союзу.

Вони пройшли шлях від конфедерації (союзу держав) до федерації (союзної держави). Саме утворення союзу було результатом дій окремих держав - майбутніх суб´єктів федерації. В Австралії до утворення федеративної держави призвело об´єднання самоврядних колоній, які згодом стали штатами. Подібне відбулось і в Канаді, хоча рівень волевиявлення населення колоній у процесі формування федерацій у цих двох випадках був різним. Саме до наведених країн має бути віднесений термін «союзна держава», який часто невиправдано застосовується до всіх федерацій.

За своєю політичною й юридичною природою федерації, що утворилися на союзних засадах, відрізняються від конфедерацій, хоч, як зазначалося, між ними часто був еволюційний зв’язок. Конфедерація є міждержавним об’єднанням з певними, визначеними здебільшого в установчому акті цілями. Члени конфедерації передають об’єднанню частину своїх суверенних прав, на підставі чого конфедерація може виступати як окремий суб’єкт міжнародного права. Проте конфедерація не наділена якістю суверенності. Незважаючи на передачу частини прав, суверенними залишаються тільки держави - члени відповідного об’єднання. Спільні органи, що формуються в конфедерації, наділені обмеженою компетенцією (зазвичай у сфері міжнародних відносин). Крім того, держави-члени мають право скасовувати акти цих органів і право виходити зі складу конфедерації.

Завершуючи розгляд цього питання, слід зазначити, що принципи розмежування компетенції між федерацією й її суб’єктами відіграють вагому роль у визначенні політико- правового статусу відповідних державних утворень. Проте найбільше значення тут мають фактичний обсяг і предметний зміст владних повноважень, віднесених до органів суб’єктів тієї чи іншої федерації, а також характер практики реалізації цих повноважень, що залежить від економічних і суспільно- політичних умов, які супроводжують виникнення і розвиток кожної конкретної федерації. Однак завжди найважливіші повноваження, природа яких пов’язана із суттю державного суверенітету, надані федеральним органам.

Іншою формою державного устрою є унітарна форма. Держава звичайно вважається унітарною (простою), якщо жодна з частин її території не наділена статусом державного утворення.

За визначенням Ж. Бюрдо, унітарна держава - це така, яка має лише один центр політичного й урядового імпульсування.

Унітарними державами є Данія, Греція, Франція, Ірландія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Великобританія, більшість країн Латинської Америки й Африки, Таїланд, Лаос, Японія тощо.

Для країн із унітарною формою державного устрою характерними є такі основні ознаки (за А. Мішиним):

1. Єдина конституція, норми якої застосовуються на всій території країни без будь-яких обмежень.

2. Єдина система вищих органів державної влади (глава державної влади (глава держави, уряд, парламент), юрисдикція яких поширюється на територію всієї країни). Функціональна, предметна і територіальна компетенція вищих органів державної влади і підлеглої їм центральної адміністрації ані юридично, ані фактично не обмежена повноваженнями будь- яких регіональних органів.

3. Єдине громадянство. Населення унітарної держави має єдину політичну належність. Жодні адміністративно- територіальні одиниці свого громадянства мати не можуть.

4. Єдина система права. Місцеві органи управління зобов’язані застосовувати у відповідних адміністративно-територіальних одиницях нормативні акти, що приймаються центральними органами державної влади. Їх власна нормовстановлююча діяльність теж є підпорядкованою.

5. Єдина судова система, яка здійснює правосуддя на всій території країни, керуючись єдиними нормами матеріального і процесуального права. Судові органи в адміністративно- територіальних одиницях є ланками єдиної централізованої судової системи.

6. Територія унітарної держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, які не можуть мати будь- яку політичну самостійність. Створені в цих адміністративно- територіальних одиницях місцеві органи управління тією чи іншою мірою підпорядковуються центральним органам державної влади і центральної адміністрації. Їх правовий статус визначається правовими нормами загальнодержавної системи права.

Отже, унітаризм передбачає централізацію всього державного апарату, прямий або опосередкований контроль над муніципальними органами, утвореними в адміністративно- територіальних одиницях.

Притаманна унітарним державам централізація може виявлятися у різних формах і різною мірою. Відмінності у ступені та формах контролю з боку центральної адміністрації над місцевими органами самоуправління дають певні підстави для поділу унітарних держав на централізовані (Франція, Туреччина, Японія) і децентралізовані (Великобританія, Нова Зеландія), однак цей поділ має суто формальний характер.

Обласні держави. Ця відносно нова форма держави, перехідна між унітарною та федеративною, визначається Ф. Льово так: «Модель обласної держави було створено авторами іспанської республіканської Конституції 1931 р. під назвою інтегральної держави».

Критерій відмінності між обласною та федеративною державами є, головно юридичним. В обласній державі є лише один конституційний устрій - устрій центральної початкової держави, і саме її конституція визначає основні особливості статусу та повноважень регіональних органів, але на основі федералістського принципу горизонтального розподілу законодавчих повноважень. Федеративна держава, натомість, відзначається дуалізмом конституційних устроїв - федеральної держави і держав-членів федерації. Можна додати, що коли різниця між обласною і федеративною державами є більш відчутною в юридичній галузі, ніж у політичній, вона виявляється також у наслідках впровадження цієї форми для адміністративного апарату. Це означення стосується Іспанії й Італії; воно також застосовувалося, починаючи з 1970 р., до Бельгії, доки вона не перетворилася на федеративне королівство у квітні 1993 р.

Королівство Іспанія. Сучасною, десятою письмовою Конституцією Іспанії є документ від 29.12.1978 р. Як пояснює Ф. Льово, «саме поняття федералізму в Іспанії пов’язане з ... невдалим досвідом республіканської конституції 1873 р., який призвів до анархії й кантоналізму. Федералізм зрозуміли як такий, що містить справжню фрагментацію суверенітету, здатну призвести до розпуску держави. Ось чому творець Конституції 1931 р., стурбований щонайперше проблемою каталонської автономії, створив оригінальну систему, яка виключає загальний характер самоуправління, притаманний федеративній системі, але відкриває шлях до вибіркової автономії, що може бути визнаною в конституційних рамках центральної держави у міру того, як місцеві власті допомагатимуть їй, дотримуючись процедури, передбаченої Конституцією».

За ст. 2 Конституції, остання «ґрунтується на нерозривній єдності іспанської нації, спільній і неподільній батьківщині всіх іспанців і визнає та гарантує право на автономію національностей і областей, які входять до неї, та солідарність між ними всіма», створюючи в такий спосіб формулу, проміжну між унітарною і федеративною державами.

Конституція не визначила систему політичної регіоналізації, єдиної й узагальненої для всієї території, і лише в загальних ознаках передбачає межі повноважень автономних інституцій, відсилаючи за визначенням їх змісту до окремого тексту, що повинен схвалюватися органічним законом. Цим пояснюється те, що стало можливим запровадити 17 різних статусів автономних областей і що організація іспанської держави зазнала значних змін між 1978-м і 1983 р., не зумовивши потреби перегляду Конституції.

Італійська Республіка. Сучасна Конституція Італії чинна з 27.12.1947 р. Ст. 5 цього акта від початку, як і ст. 2 іспанської Конституції, містить суперечності: вона проголошує, що республіка є єдиною і неподільною, але стверджує водночас, що вона «визнає і сприяє місцевим автономіям» та «пристосовує принципи і методи своєї законодавчої діяльності до вимог автономності та децентралізації».

Італія складається з італійської держави і двадцяти областей, формування яких передбачено Конституцією 1947 р.

Конституція передбачала також надання через конституційні закони спеціального статусу автономії п’яти специфічним областям (дві з яких, крім того, є великими островами), що мають свої культурні традиції і часто свою мову. Італійські області є самостійними територіальними громадами, які відрізняються від інших територіальних громад Італії тим, що мають право законодавчої діяльності, тобто право приймати загальні та безособові норми.