Державне право зарубіжних держав

4.3. Конституційно-правовий статус партій у зарубіжних державах. Інституціоналізація політичних партій

Політичні відносини, що утворюють сукупно політичну систему, - це відносини, пов’язані з функціонуванням політичної влади в суспільстві, концентрованим вираженням якої є державна влада.

Російський дослідник В. Лафітський розуміє поняття «політична система суспільства» у двох значеннях:

1. Як комплексний конституційно-правовий інститут - це сукупність норм, які визначають конституційно-правовий статус держави як особливого політичного утворення, політичних партій, громадських і релігійних організацій та регулюють відносини перелічених суб’єктів.

2. У матеріальному сенсі - сукупність державних і громадських органів та організацій, з допомогою яких здійснюється державна (політична) влада.

Загалом можна стверджувати, що основна функція політичної системи - легітимація, увідповіднення реального політичного життя до офіційних політичних правових форм.

Конституційне право зорієнтовано насамперед на регламентацію засад державного ладу і відносин держави й особи. Держава ж є одним із найважливіших елементів політичної системи суспільства. Тому, регламентуючи основи державної організації та діяльності, конституційне право впливає і на функціонування політичної системи загалом, цей вплив зазвичай має загальний характер.

У політичних системах зарубіжних країн помітне місце належить партіям. Це своєрідний канал зв’язку між відповідними політичними інтересами й їх практичною реалізацією через органи державної влади. Водночас організаторська діяльність партій забезпечує координацію в роботі цих органів. Тобто політичні партії відіграють найважливішу роль у системі зв’язків держави та суспільства.

Аналізуючи співвідношення політичних партій і конституційного механізму державної влади, передусім слід підкреслити, що вони не є складовою цього механізму. В співвідношенні партія - державний механізм перша - засіб завоювання й утримання влади, а друга - засіб її реалізації.

Слово «партія» походить від латинського слова «pars», що означає «частина». Політична партія - це активна й організована частина суспільства, об’єднана спільними інтересами, ідеалами та метою, яка прагне оволодіти державною владою або суттєво впливати на її здійснення.

У більшості європейських країн політичні партії сучасного взірця утворюються в другій половині XIX ст. Перша масова партія - Ліберальне товариство реєстрації виборців - заснована в Англії 1861 р. (в Україні перша партія - Русько-українська радикальна - утворена в Галичині 1890 р.).

Головними причинами утворення політичних партій були перетворення парламенту на центральний політичний інститут держави і поширення виборчого права.

Інституціоналізація політичних партій виявляється у двох взаємопов’язаних процесах:

- конституціоналізації, тобто включенні до тексту конституцій основних принципів їхнього статусу;

- законодавчій інституціоналізації, в результаті якої правове становище партій визначається законом доволі детально. Остання зазвичай охоплює правове регулювання таких елементів статусу політичних партій:

1) поняття політичної партії, визначення місця та ролі партій у політичній системі й державному механізмі;

2) умов й порядку створення та припинення діяльності;

3) вимог до програмних положень;

4) вимог до організаційної побудови та порядку діяльності;

5) фінансово-економічної бази партій;

6) відносин із публічною владою, передусім участі у виборах, у діяльності представницьких органів держави та місцевого самоврядування.

Отже, поняття інституціоналізації регламентує порядок утворення партій, фіксацію в законодавстві загальних вимог до формування програмних і організаційних документів, внутрішньої структури і членства, фінансування діяльності та регулювання деяких інших питань.

Конституційне право регламентує окремі питання діяльності партій, зокрема їх участь у виборчих кампаніях. «Політичні партії та угрупування сприяють вираженню думок і поглядів голосуванням», - зазначено в ст. 4 Конституції Франції.

У ст. 13 Конституції Росії вказано: «В Російській Федерації визнається ідеологічна багатоманітність ..., багатопартійність...».

Ст. 21 Основного закону ФРН декларує: «Партії, які за своїми цілями чи поведінкою своїх прибічників мають намір заподіяти шкоду основам вільного демократичного порядку або поставити під загрозу існування Федеративної Республіки, - антиконституційні». На підставі такої статті Конституційний суд може заборонити ту чи іншу політичну партію.

Юридичне регулювання організації та діяльності політичних партій у англомовних країнах має свої особливості.

Конституція США, наприклад, стоїть осторонь цих питань. Організація і діяльність політичних партій регламентується законодавством штатів, головно їхніми виборчими законами, які визначають процедуру створення і реєстрації партій, а також їхню структуру на рівні штатів. Одним із головних завдань керівних органів партій визнається висунення кандидатів на виборні посади в державних органах.

Законодавство Великобританії розглядає партії як звичайні асоціації за інтересами (як спортивний клуб). Уперше термін «політична партія» використано у законодавстві Великобританії 1937 р. у Законі про міністрів корони.

Оскільки формальної згадки про партії в законодавстві немає, було б неправильно стверджувати, що для Великобританії характерне явище інституціоналізації політичних партій. Щодо цієї країни правильніше мовити про інституціоналізацію не партій, а партійних систем, тобто про нормативне оформлення ролі партійної системи в організації та діяльності державного механізму.

Інституціоналізація британської двопартійної системи виявляється у пристосуванні до неї парламенту, порядку формування уряду тощо. Так, саме зважаючи на двопартійність, були прийняті деякі важливі правила процедури британського парламенту. Регламенти його нижньої палати передбачають виокремлення протягом сесії певного часу для опозиції, яка так отримує змогу критикувати урядові програми. За опозицією зарезервовані також посади голів окремих парламентських комітетів.

Під час сесії організатори головних політичних партій у па-латі громад можуть домовлятися про так зване парування депутатів. Це означає, що однакова кількість парламентаріїв від двох партій може бути відсутня на засіданні палати з причин хвороби, зайнятості особистими справами тощо. І хоча через це зменшується кількість депутатів, які беруть участь у голосуванні, проте зберігається загальна пропорція двох основних парламентських сил. Таке співробітництво в рамкам двопартійної системи має характер сталої парламентської традиції. Воно свідчить не так про відсутність гострих суперечок між головними партіями, як про лояльність депутатів до наявних партійних структур і державних інститутів.

Водночас майже у всіх конституціях західних держав, прийнятих після Другої світової війни, тією чи іншою мірою питання про партії обов’язково порушується (конституції Франції (1958 р.), Греції (1975 р.), Португалії (1976 р.), Іспанії (1978 р.), Албанії (1991 р.), Польщі (1997 р.), Словенії (1991 р.), Чехії (1992 р.)). У багатьох державах, окрім конституційного закріплення статусу політичних партій, є також спеціальне законодавство, що регламентує різні напрями їх діяльності. Спеціальні закони про партії діють, зокрема, у ФРН (з 1967 р.), Португалії (з 1974 р.), Австрії (з 1975 р.), Іспанії (з 1978 р.).

Одним із центральних питань, що розв’язуються конституційним і спеціальним законодавством іноземних країн, є ви-значення загального поняття політичних партій, їх призначення, функцій і завдань. У найрозгорнутішому і найдеталізованішому вигляді юридичне тлумачення феномена політичних партій міститься в «Законі про політичні партії» ФРН, який виходить із принципового положення про те, що «партії є необхідною конституційно-правовою складовою основ вільного демократичного ладу. За допомогою вільної постійної участі в політичному волевиявленні народу вони виконують суспільні завдання, покладені на них і закріплені за ними Основним законом. Звідси випливає і сформульоване в законі поняття партій як «об’єднань громадян, що постійно чи тривалий час впливають на формування політичної волі в рамках федерації чи однієї із земель і бажають брати участь у представництві народу в бундестазі чи одному з ландтагів за умови, що вони достатньою мірою гарантують серйозність таких намірів їх фактичним ставленням до справи і, зокрема, чисельністю і сталістю організації, кількістю членів і активною громадською діяльністю». Близькі за змістом визначення політичних партій наведено також у конституціях і спеціальних законах Італії, Іспанії, Греції, Португалії, Австрії, Латвії, Чехії.

Велика увага в іноземному законодавстві приділяється порядку утворення й юридичного визнання політичних партій. Майже у всіх країнах проголошується принцип вільного створення партій. Це прямо випливає з конституційного права громадян на об’єднання. У найбільш концентрованому і лаконічному вигляді цей принцип сформульовано в Основному законі Португалії, де йдеться, що «свобода об’єднання містить у собі право створювати політичні асоціації і партії та бути їх членами». У Конституції Італії проголошується: «Громадяни мають право вільно, без особливого дозволу об’єднуватися з метою, не забороненою окремим особам кримінальним законом». Аналогічні чи близькі формулювання містяться в конституціях Франції, Іспанії, Греції, Польщі, Чехії, Словаччини, Угорщини, Албанії, Хорватії і багатьох інших країн. Важливою умовою юридичного визнання партій часто є рівень їх суспільної підтримки, що виражається в чисельності партій. Так іноземне законодавство прагне відгородити політичне життя від впливу нечисленних чи сепаратистських партій. У Мексиці, наприклад, щоб конституюватися як національна, партія повинна мати 3 тисячі членів щонайменше в кожному з половини штатів чи 300 членів щонайменше в кожному з половини одномандатних виборчих округів, але в будь-якому разі загальна чисельність партії повинна бути не менше 65 тисяч чоловік. У Португалії партії необхідно зібрати під петицією про реєстрацію не менше 5 тисяч підписів осіб старше 18 років, без обмеження за ознаками статі, національності, кольору шкіри. У Швеції для цього потрібно 1,5 тисячі підписів громадян країни, що мають право голосу. Певні чисельні квоти прихильників для офіційної реєстрації партії встановлено також спеціальним законодавством Румунії, Канади, Болгарії. Для визнання політичного й юридичного статусу партій майже у всіх іноземних країнах обов’язкова їх офіційна реєстрація. Вона має переважно фіксуючий характер і здійснюється міністерствами внутрішніх справ (Італія, Іспанія, Австрія, Франція) або органами юстиції різних рівнів (Бельгія, Нідерланди, Угорщина, Болгарія, Румунія), рідше - центральними виборчими комісіями (Мексика, Канада), вищими органами законодавчої влади (Латвія).

Під час реєстрації партії необхідно подати вичерпні відомості про свої політичні цілі, копії основних партійних документів, списки членів партійного керівництва, а в деяких випадках і рядових членів партії. Водночас у законодавстві часто перелічують і основні критерії, яким повинні відповідати пропоновані документи. У законодавстві деяких держав (Угорщина, Болгарія) закріплено положення, відповідно до якого не може бути відмовлено в реєстрації політичній партії, якщо її засновники виконали всі передбачені законом умови. У разі незгоди з рішенням про відмову в реєстрації воно може бути оскаржено в судовому порядку.

Особливі вимоги висуваються до партійних статутів. Спеціальне законодавство зазвичай містить щодо нього чіткі вказівки, розраховані на забезпечення демократичного характеру внутрішнього життя і діяльності політичних партій, попередження спроб використання їх в інтересах окремих осіб чи створення партій авторитарного типу, підпорядкування іноземному впливу. Загалом ці вимоги можна звести до такого: у статуті партії повинні бути закріплені назва і символіка партії, що мають відрізняти її від інших партій; місцезнаходження і території, на яких вона збирається діяти; порядок прийому членів і виходу їх із партії; права й обов’язки членів партії, заходи, прийняті щодо порушників партійних норм; склад і повноваження керівних органів; джерела фінансування; порядок скликання та проведення партійних з’їздів; порядок і умови припинення діяльності партії.

На відміну від ФРН, спеціальне законодавство, скажімо, Португалії, Італії, Іспанії, Угорщини, Болгарії, де проблемам організаційного будівництва політичних партій теж приділяється чимала увага, залишає за ними набагато більше самостійності й ініціативи. Офіційне визнання політичних партій має низку правових наслідків, пов’язаних із набуттям ними гарантованого статусу юридичної особи, а також чималих політичних і фінансових переваг порівняно з іншими громадськими об’єднаннями. Переважно за партіями визнаються рівні права впливати на політичне життя парламенту й уряду, вносити напрацьовані ними політичні орієнтири в процес формування державної політики, вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свої цілі та завдання, створювати свої й в установленому порядку використовувати державні друковані й інші засоби інформації, проводити масові заходи, об’єднуватися в коаліції та інші об’єднання, підтримувати міжнародні зв’язки, користуватися державною, матеріальною та фінансовою підтримкою, провадити власну господарську діяльність, пов’язану з реалізацією їх статутних цілей і завдань (ФРН, Португалія, Болгарія, Латвія тощо).

Спеціальним законодавством багатьох держав (Португалія, Мексика, Італія, Австрія, Данія, Швеція, Франція, Болгарія, Литва тощо) офіційно зареєстрованим політичним партіям гарантуються певні права на участь у виборчому процесі, законодавчій діяльності, формуванні органів державної влади й органів місцевого самоврядування. У період виборів їм надаються переваги в одержанні фінансової допомоги з боку держави, поширенні своєї інформації і власними каналами, і через державні засоби масової інформації та засоби масової інформації за участю держави. Особлива увага в іноземному праві приділяється ролі політичних партій у формуванні представницьких органів влади. Саме участь у виборах і здійсненні політичної влади є головною ознакою партій.

У ФРН стосовно цього прямо передбачено, що якщо та чи інша партія впродовж шести років не висуває своїх кандидатів на виборах, вона позбавляється правового статусу партії.

Відповідно до законодавчих актів деяких країн, судове рішення про розпуск чи заборону політичної партії може бути прийняте в тих випадках, коли її діяльність визнається анти- конституційною (ФРН), суперечить принципам демократії чи підпадає під положення про незаконні об´єднання (Іспанія), не відповідає вимогам закону (Мексика, Латвія), а також коли цілі партії досягаються протиправними методами чи такими діями, які суперечать суспільній моралі чи порядку (Португалія).

У законах або постановах про фінансування політичних партій встановлюються умови надання державних дотацій. Дотації одержують партії, які користуються певною підтримкою виборців. Так, у ФРН право на одержання державної дотації мають партії, які зібрали не менше десяти відсотків загальної кількості голосів, поданих в одномандатних округах, або не менше половини відсотка - в багатомандатних. В Австрії дотації надаються тим партіям, які мають представництво в парламенті.

Виборче законодавство Франції передбачає надання державної допомоги не партіям, а окремим кандидатам у депутати. Однак майже завжди за цими кандидатами стоїть та чи інша політична партія. Держава компенсує певну частину виборчих витрат кандидатів у депутати у тому випадку, коли за кожного з них проголосує не менше п’яти відсотків загальної кількості тих, хто брав участь у виборах по цьому округу.

Отже, здебільшого державні кошти надаються партіям тільки з метою часткової компенсації їх витрат на виборчу кампанію. У Скандинавських країнах дотації можуть використовуватися партіями й на інші цілі, зокрема на організаційно- політичну роботу. Зазначені грошові суми займають важливе місце у прибутковій частині партійних бюджетів, хоче ніде не перевищують половини її обсягу.

Зміст спеціальних законів про політичні партії, що були введені в 60-90-х рр. ХХ ст. у низці європейських країн, зокрема в Австрії, Іспанії, Португалії, ФРН, є доволі суперечливим. Першим з них був Закон ФРН про політичні партії, прийнятий 1967 р. Він вважається типовим і був узятий за взірець тими країнами, де є відповідне законодавство.

Законодавство про партії доволі детально регламентує і питання внутрішньопартійної організації. Воно встановлює загальні вимоги до форми та змісту партійних статутів, пропонує типову організаційну структуру партій. За своїм змістом спеціальне законодавство про партії майже підміняє собою партійні документи статутного характеру, призводить до доволі жорсткої регламентації з боку держави організації та діяльності політичних партій. Таку регламентацію не можна оцінювати однозначно, зазначає професор В. Шаповал. І в цьому з ним складно не погодитися.