Державне право зарубіжних держав

3.2. Компетенція органів конституційного контролю і механізм її реалізації

Як слушно наголошує В. Шаповал, головним повноваженням органів, що здійснюють конституційний контроль, є оцінка конституційності законодавчих актів. Порядок здійснення цього повноваження залежить від прийнятих у тій чи іншій країні форм конституційного контролю.

Є дві основні форми контролю - попередній і наступний. Попередній контроль відбувається на стадіях парламентського розгляду законопроектів до промульгації їх главою держави. У разі визнання їх неконституційними такі законопроекти не можуть стати законами. Попередній контроль є в Румунії, Польщі й у Франції. Він здійснюється щодо прийнятих парламентом і переданих президенту на підпис і обнародування законів. Припускається і здійснення контролю на більш ранніх стадіях законодавчого процесу в парламенті. Водночас попередньому контролю підлягають проекти і звичайних, і органічних законів. Попередній контроль припускається в Італії щодо так званих обласних законів - актів, прийнятих представницькими органами автономій.

Своєрідним різновидом попереднього контролю, що здійснюється загальними судами, можна вважати надання ними консультативної оцінки конституційності законопроектів у процесі проходження їх через парламент. Така оцінка може бути дана вищим судом на вимогу законодавчої або виконавчої влади. Подібна практика прийнята в Австралії, Канаді, деяких штатах США, Норвегії та в низці інших країн.

Наступний контроль здійснюють щодо законів, які прийняті парламентом, промульговані главою держави і набули чинності. Є дві процедури такого контролю - шляхом дії і шляхом заперечення. В першому випадку одразу ж після введення закону в дію і незалежно від факту його застосування може бути ініційований розгляд питання про його конституційність. У другому випадку розгляд цього питання прямо залежить від конкретного застосування закону. В державах, де функцію конституційного контролю здійснюють суди загальної юрисдикції, це може мати місце у звичайному судовому процесі. Кожний учасник такого процесу має право заперечувати можливість застосування закону або його окремих положень, мотивуючи це їхньою неконституційністю.

Конституційний контроль шляхом дії часто називають абстрактним, а контроль шляхом заперечення - конкретним. Абстрактний контроль характерний для країн, де відповідна функція здійснюється органами конституційної юстиції. Конкретний контроль характерний насамперед державно- правовій практиці тих країн, де ця функція належить судам загальної юрисдикції.

Однак здійснюють конкретний контроль і конституційні суди. Звичайним є положення, коли загальний суд, розглядаючи цивільну або кримінальну справу, може дійти висновку про неконституційність закону, що ним застосовується, і звернутися за відповідним висновком до конституційного суду. У зв’язку з цим розгляд справи припиняється. Якщо конституційний суд визнає таке звернення безпідставним, розгляд справи в загальному суді буде продовжений. Є також конкретний контроль у формі розгляду спеціальної скарги, що подається до конституційного суду.

Характеризуючи попередній і наступний контроль, за-значимо, що в деяких країнах застосовуються обидві ці форми. Зокрема, це має місце в низці країн Латинської Америки. Тут поєднується попередній контроль із наступним контролем шляхом заперечення.

Відомі й інші класифікації форм конституційного контролю. Найчастіше виокремлюють обов’язковий і факультативний.

Обов´язковий контроль здійснюється відповідними органами на основі приписів конституції й законодавства і незалежно від волевиявлення будь-якого іншого органу чи посадової особи. Така форма конституційного контролю прийнята у Франції: всі органічні закони до їх офіційного опублікування та регламенти палат парламенту до їх практичного застосування мають бути представлені конституційній раді, яка висловлюється на предмет відповідності їх конституції. Процедура розгляду органічних законів у органі конституційного контролю є, по суті, складовою законотворчості, обов’язковою стадією законодавчого процесу, що передує промульгації.

Факультативний контроль здійснюється тільки з ініціативи тих, хто наділений відповідним правом. Ця форма контролю є домінуючою.

У федеративних державах конституційному контролю під-лягають не тільки федеральні законодавчі акти, а й відповідні акти суб’єктів федерацій. Механізм такого контролю в різних країнах неоднаковий.

Так, у США оцінку конституційності законів здійснюють і федеральні суди, і суди штатів. Водночас усі вони мають право проводити експертизу законодавчих актів федерального рівня і рівня суб’єктів федерації. Між відповідними рішеннями Верховного суду США і судів штатів є доволі складний взаємозв’язок, хоч майже завжди останнє слово належить федеральному верховному суду.

У Швейцарії конституційному контролю підлягають тільки законодавчі акти кантонів. Союзний суд дає оцінку відповідності цих актів і федеральному основному закону, і основним законам суб’єктів федерації. Кантональні суди таким правом здебільшого не наділені. В Австрії конституційний контроль також здійснюється щодо законодавчих актів федерації й її суб’єктів. У землях конституційні суди не створені.

Конституційний суд Росії розглядає справи про відповідність основному закону федерації конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних актів суб’єктів федерації, виданих із питань, що віднесені до відання федеральних органів державної влади і до спільного відання федеральних органів та органів суб’єктів федерації.

Нарешті, у ФРН конституційні суди земель можуть оцінювати лише законодавчі акти відповідних суб´єктів федерації. Федеральний конституційний суд може піддавати контролю тільки законодавство федерації. Але за певних умов у зв’язку з виникненням суперечок з приводу розмежування компетенції між федерацією і землями він може займатися встановленням конституційності земельного законодавства.

Сама ж природа конституційного контролю полягає в тому, що, оцінюючи конституційність законів, суди тлумачать конституцію. Іноді про це прямо йдеться в основних законах. Наприклад, у ст. 149 Конституції Болгарії зазначено, що «конституційний суд дає офіційне тлумачення конституції». «Федеральний конституційний суд розглядає справи щодо тлумачення основного закону у зв’язку з виникненням суперечок з питань компетенції федеральних органів влади», - встановлено в ст. 93 Основного закону ФРН.

Окрім визначення конституційності законодавчих актів, до повноважень органів, що здійснюють конституційний контроль, входить вирішення багатьох інших питань.

У державах, де конституційний контроль здійснюють суди загальної юрисдикції, останні мають право давати оцінку конституційності судових рішень і нормативно-правових актів органів виконавчої влади, включаючи акти глав держав. Крім того, тут суди здійснюють відповідний контроль за діяльністю органів виконавчої влади.

Значно ширші повноваження мають органи конституційної юстиції. Зокрема, в Молдові та Франції вони встановлюють конституційність парламентських регламентів. У більшості країн конституційні суди визначають конституційність і законність нормативно-правових актів органів виконавчої влади, а в Киргизстані, Росії, Словаччині, Словенії й Узбекистані - відповідних актів органів місцевого самоврядування чи місцевих органів виконавчої влади. Водночас у Литві й Молдові конституційні суди можуть давати оцінку тільки актам президентів та урядів, а в Болгарії - виключно актам президента.

У низці держав органи конституційного контролю наділені повноваженнями оцінювати відповідність основному закону укладених державою і від її імені міжнародних договорів. У Франції такий контроль має попередній характер: якщо конституційна рада після запиту президента, прем´єр-міністра або голови однієї з палат парламенту заявить про невідповідність положень будь-якого міжнародного договору конституції, то дозвіл на його (договору) ратифікацію або схвалення може бути даний лише після перегляду конституції.

Важливими повноваженнями органів конституційної юстиції низки зарубіжних держав є повноваження щодо контролю за функціонуванням механізмів прямої і представницької демократії. У Франції відповідні органи наглядають за проведенням виборів президента і референдумів. У Казахстані та Молдові це може бути здійснено і щодо парламентських виборів. У Литві Конституційний суд робить висновки, що стосуються порушення законності на президентських і парламентських виборах.

У Греції, Словаччині, Франції і Чехії органи конституційного контролю розглядають питання правильності обрання депутатів парламентів, у Болгарії - президента, в Хорватії - депутатів і президента, якщо законність таких обрань оскаржується. В Греції та Чехії відповідні органи займаються ще і питаннями позбавлення депутатських мандатів у зв’язку з порушенням принципів невиборності й несумісності. В Австрії Конституційний суд розглядає скарги у зв’язку з проведенням президентських і парламентських виборів, а за клопотанням нижньої палати парламенту - питання про позбавлення депутатів їхніх мандатів. У ФРН правильність проведення парламентських виборів перевіряє бундестаг, рішення якого може бути оскаржене в Конституційному суді.

Основний закон ФРН припускає можливість заборони політичних партій у разі визнання їх антиконституційними. Подібне передбачене і конституціями Болгарії, Молдови, Словаччини, Словенії, Чехії та деяких інших держав. У Таїланді 2008 р. Конституційний суд розпустив правлячу в державі партію, визнавши її винною у фальсифікації результатів парламентських виборів.

Визначені й деякі інші повноваження органів конституційної юстиції. Зокрема, в низці країн вони розглядають справи у зв’язку із застосуванням процедур, подібних до імпічменту. В Казахстані, Литві та Чехії конституційні суди роблять висновок, чи дозволяє стан здоров’я президентів виконувати надалі їхні функції. В Македонії Конституційний суд встановлює конституційність і законність колективних трудових угод, у Білорусі - нормативних актів Верховного суду і Генеральної прокуратури, а також будь-якого громадського об´єднання. Наведеним перелік повноважень органів конституційної юстиції не обмежується.

Унаслідок конституційної реформи 2011 р. в Угорщині Конституційний суд втратив значний обсяг і незалежності, і повноважень. Згодом конституційною поправкою 2013 р. із компетенції Конституційного суду вилучено можливість здійснення ним перевірки на предмет конституційності так званих «кардинальних законів» - законів кваліфікованої більшості, якими регулювалися найважливіші питання державного та суспільного життя, а також закони, якими вносилися зміни й доповнення до Основного закону. Конституційний контроль останніх міг бути здійснений лише на основі вимог до порядку їх прийняття.

Попри визнання більшості «перехідних положень» Основного закону неконституційними, рішенням Конституційного Суду Угорщини 2012 р., парламентська більшість продовжувала тиснути на конституційний порядок, поступово обмежуючи прерогативи Конституційного Суду. В четвертій поправці до Основного закону (2013 р.) парламент де-факто знову схвалив «перехідні положення», включивши їх до тексту Основного закону. Фактично положення, які були визнані неконституційними, парламент повторно схвалив та ввів у дію. Парламент постановив скасувати всі рішення Конституційного Суду, прийняті до введення в дію Основного закону Угорщини (1 січня 2012 р.). У ст. 19 конституційної поправки вказувалося з цього приводу: «Рішення і їх обґрунтування Конституційного суду до набрання чинності Основного закону не можуть бути використані для інтерпретації Основного закону».

Зазвичай суб´єктами права ініціювання конституційного контролю при попередньому і наступному контролі шляхом дії є державні органи та посадові особи. Так, в Австрії, Росії й ФРН таким правом наділені федеральний уряд і уряди суб´єктів федерації, у Болгарії, Литві та Словаччині - уряд, в Італії - також уряд, але щодо так званих обласних законів, в Іспанії, Казахстані та Франції - глава уряду.

У Білорусі, Болгарії, Казахстані, Росії, Литві, Словаччині та Франції ініціювати розгляд питань в органі конституційного контролю може глава держави - президент. У Росії це можуть робити кожна з палат федерального парламенту, а також законодавчі органи суб´єктів федерації. В Іспанії, Італії та Португалії відповідне право надане органам автономій.

В Австрії та Білорусі органи конституційного контролю можуть ініціювати розгляд справи. В Австрії і Болгарії це мають право зробити вищі суди загальної та адміністративної юрисдикції, а в Білорусі й Росії - верховний і вищий арбітражний (господарський) суди. Крім того, як зазначалося, майже в усіх країнах, де є конституційна юстиція, суд загальної юрисдикції може звернутися до органу конституційного контролю в разі виникнення сумнівів щодо конституційності застосованого ним закону.

Ініціатором розгляду справи в органі конституційного контролю може бути і певна частина депутатського корпусу. В Австрії і ФРН це третина складу нижньої палати парламенту, в Болгарії, Казахстані, Литві, Словаччині та Росії - п´ята частина відповідно складу всього представницького органу або кожної з палат. В Іспанії право ініціювати справу мають 50 депутатів у кожній палаті, в Польщі - 50 у нижній палаті і в цілому парламенті відповідно. У Франції кількість депутатів у кожній палаті, яким надано таке право, дорівнює 60. Крім того, воно також належить головам обох палат. Іноді правом ініціювати конституційний контроль наділені посадові особи: прокурор (Білорусь, Болгарія, Іспанія і Словаччина) і омбудсман (Іспанія, Польща).

Рішення органів, які здійснюють конституційний контроль, мають різний характер і юридичні наслідки. Зокрема, законодавчі акти, визнані органами конституційної юстиції неконституційними, скасовуються. Рішення ж цих органів є остаточними.

У більшості держав, де була прийнята американська модель організації конституційного контролю, відповідні рішення віднесені тільки до конкретних судових справ. Суди тут не анулюють закони, але, визнаючи їх неконституційними, відмовляються ці закони застосовувати. У США, якщо Верховний суд визнав той чи інший закон або (що буває набагато частіше) окремі його положення неконституційними, останні не можуть бути застосовані жодним судом. Так положення закону, не будучи скасованими юридично, втрачають силу фактично.

Загалом слід зазначити, що конституційний контроль у зарубіжних країнах визнаний однією з реалій державно- політичного життя. Він забезпечує виконання приписів основного закону. Водночас найсуттєвішого значення набувають якості конституції, зокрема чіткість і визначеність її положень.