Державне право зарубіжних держав

3.1. Поняття й організація конституційного контролю

Однією з особливостей державного ладу багатьох країн є наявність конституційного контролю. Поняття конституційного контролю має декілька тлумачень. Послуговуючись різними характеристиками конституційного контролю, які даються у політичній і правовій науках, можна дати таке його визначення: конституційний контроль є специфічною функцією компетентних державних органів, метою здійснення якої є забезпечення верховенства конституції в системі нормативних актів шляхом перевірки на відповідність конституції актів і дій органів публічної влади, а також громадських об´єднань, які активно діють у сфері державно-владних відносин.

Іноді конституційний контроль визначають широко: як діяльність парламенту, глави держави, судів або інших органів, пов’язану з вирішенням питання відповідності різних нормативно-правових або тільки законодавчих актів конституції. У деяких випадках ідеться про здійснення конституційного контролю народом шляхом референдуму. Слід погодитися з думкою В. Шаповала, що найприйнятнішим є вузьке трактування конституційного контролю, за яким він сприймається насамперед як оцінка судами загальної або спеціальної юрисдикції нормативно-правових актів на предмет їхньої відповідності конституції. Від такої оцінки залежать можливості застосування цих актів або навіть їх існування.

Наведеному визначенню конституційного контролю від-повідають реалії державно-політичного життя. У багатьох країнах поняття конституційного контролю означає не тільки функцію загального або спеціального суду, а й окремий інститут, який ототожнюється з відповідними органами і з сукупністю правових норм, що регламентують їхню організацію та діяльність.

Уперше судову функцію конституційного контролю визнано в США на початку XIX ст. Основою для цього стали рішення верховного суду. Надалі усталився відповідний звичай. У основному законі не йшлося про таку функцію судів. Хоч і нині дискутують щодо питання обсягу повноважень судів у сфері конституційного контролю, реальність цих повноважень є безсумнівною. Крім того, судова функція конституційного контролю розглядається як один із найважливіших елементів системи стримувань і противаг, що доповнює принцип жорсткого поділу влади.

До завершення XIX ст. судова функція конституційного контролю була сприйнята в низці країн Латинської Америки й Європи. Новий етап у розвитку конституційного контролю розпочався після Першої світової війни. Зокрема, у деяких країнах у 20-ті роки XX ст. утворено конституційні суди. Але справжнє визнання цей інститут одержав після Другої світової війни, коли його відобразили в більшості новітніх конституцій. Відповідний інститут сприйнятий майже всіма країнами Центральної та Східної Європи і тими, що утворилися на теренах колишнього СРСР.

Характер і зміст конституційного контролю багато в чому визначаються природою органів, які його здійснюють. Є дві основні моделі організації конституційного контролю.

Одна з них має назву американської. За цієї моделі відповідними повноваженнями наділені всі суди загальної юрисдикції. Наприклад, у США рішення будь-якого загального суду з питань конституційності закону або окремих його положень стає обов’язковим у межах його територіальної юрисдикції. За умов апеляції остаточне рішення приймає Верховний суд. Воно є обов’язковим на всій території держави.

Суто американською специфікою судового конституційного контролю є те, що:

1) питання про неконституційність того чи іншого нормативно-правового акта виникає лише у разі його офіційного опублікування та набрання ним чинності (тобто предмет конституційного спору завжди конкретний);

2) Верховний суд розглядає питання про неконституційність не в рамках особливого самостійного провадження, а безпосередньо у зв´язку з розглядом певної справи, вирішуючи «долю закону на основі справи»;

3) статут чи інший нормативно-правовий акт, визнаний неконституційним, втрачає юридичну силу.

Модель організації конституційного контролю, за якою відповідні питання вирішуються майже всіма судами загальної юрисдикції, називається також децентралізованою (або «дифузивною») моделлю, її характеризує тлумачення конституційного контролю як суто правової функції. В теорії це означає відмову від розгляду судами політичних питань, пов’язаних зі змістом законів та їх застосуванням. Формально все зазвичай зводиться до юридичної експертизи того чи іншого закону, здійснюваної судами у зв’язку з розглядом конкретної цивільної або кримінальної справи.

Окрім того, якщо зникає об’єкт спору, суд не бере справу до розгляду. Проте бувають і винятки, наприклад, розгляд 1973 р. Верховним судом США справи Рої проти Вайда. Суть справи полягає у тому, що самотня молода жінка Джейн Рої, яка мешкала у Далласі, штат Техас, звернулася у березні 1970 р. із позовом визнати закон штату від 1854 р. про заборону аборту і встановлену ним кримінальну відповідальність таким, що порушує її громадянські права. Доки справа дійшла до Верховного суду Джейн Рої не була вагітною. Однак, Суд, зазначивши, що «якщо завершення вагітності означає завершення розгляду, судові спори про вагітності лише в рідкісних випадках зможуть пройти першу інстанцію, і можливість перегляду в апеляційній інстанції буде фактично нереальною», розглянув справу по суті. Суд постановив, що жінка має право перервати вагітність за власним бажанням доти, доки плід не стане життєздатним.

Слід наголосити, що суди, виконуючи функцію конституційного контролю, впливають на політичний «клімат» у країні. Передусім це стосується вищого суду. Як свідчить досвід США, рішення верховного суду суттєво впливають на зміст регламентації прав і свобод особи та механізмів їхнього захисту. Крім США, відповідна модель прийнята в Аргентині, Бразилії, Мексиці, Японії та в деяких інших державах.

Різновидом американської моделі організації конституційного контролю є така модель, за якою функція контролю належить не всім загальним судам, а тільки вищому суду. Ця модель реалізована в Австралії, Естонії, Індії, Ірландії,

Канаді, Швейцарії тощо. Прийнята вона і в деяких країнах, що розвиваються. В усіх цих країнах оцінку конституційності законодавчих актів дає верховний суд, який може мати й іншу назву (наприклад, високий суд). У будь-якому разі такий суд є органом загальної юстиції, й конституційний контроль становить не єдину його функцію.

Іноді функція конституційного контролю надана не всьому верховному суду, а його спеціальній палаті. Є країни, де для розгляду відповідних питань передбачене створення спеціального складу верховного суду.

Іншою моделлю організації конституційного контролю є так звана європейська, або австрійська, модель. Її характеризує наявність у державному механізмі спеціалізованого судового органу, відокремленого від судів загальної юрисдикції. Головним завданням цього органу - конституційного суду - є оцінка конституційності законодавчих актів, хоча він наділений і низкою інших повноважень. Поряд з конституційним судом можуть існувати й інші спеціалізовані суди, але саме він має найбільший авторитет.

Важливу роль в обґрунтуванні європейської моделі організації конституційного контролю відіграв відомий теоретик права Г. Кельзен, який був одним із творців Конституційного суду в Австрії. Тому відповідну модель іноді називають «кельзенівською». За цією моделлю, контрольні повноваження належать єдиному органу конституційної юстиції, який зазвичай не має ієрархії підпорядкованих йому органів. Проте у ФРН, окрім Федерального Конституційного суду, в усіх 16 суб´єктах федерації також створені органи конституційного правосуддя.

Органи конституційної юстиції, переважно, називаються конституційними судами, хоч є й інші назви. У Франції, Казахстані та в низці держав, що розвиваються, відповідні повноваження належать органам квазісудового характеру - конституційним радам.

Своєрідність спеціалізованих органів конституційного контролю виявляється в тому, що:

1) на відміну від парламенту, президента, уряду й інших спеціалізованих органів конституційного контролю, до формування цих органів виборчий корпус ні прямо, ні опосередковано непричетний: основою їхньої легітимації є воля щонайменше двох гілок влади - законодавчої та виконавчої. В Іспанії, Болгарії до цього долучається й судова влада через вищий представницький чи кваліфікаційний орган суддівського корпусу;

2) на відміну від судів загальної юрисдикції, які теж можуть здійснювати конституційний контроль, до складу цих органів допускаються не тільки професійні судді, але й інші особи. Водночас до членів спеціалізованих органів конституційного контролю можуть висуватися специфічні вимоги, не характерні для суддів судів загальної юрисдикції;

3) спеціалізований орган конституційного контролю, якщо навіть включається у судову систему, займає в ній автономне положення. Загалом ці органи займають осібне положення аж до віднесення її до четвертої (контрольної) гілки влади;

4) за своїм статусом орган спеціалізованого конституційного контролю є одним з вищих конституційних органів: основи його організації і діяльності регламентуються конституцією і законом (конституційним чи органічним), що має більш високу, ніж у звичайного закону, юридичну значущість;

5) конституційний контроль є основною функцією цих органів, на відміну від інших органів конституційного контролю, які виконують цю функцію поряд з іншими;

6) основною формою їхньої діяльності є конституційне судочинство (навіть квазісудові органи конституційного контролю діють у межах особливих процедурних правил);

7) спеціалізовані органи мають значну автономію в процесуальних питаннях. Подібна самостійність, вагома процесуальна роль суду не притаманна судам американської моделі, та й судам загальної юрисдикції в європейській системі конституційного контролю;

8) юрисдикція цих органів поширюється на інститути законодавчої, виконавчої, а часто й судової влади;

9) їм належить виняткова прерогатива прийняття остаточних рішень, передусім у сфері контролю конституційності нормативних актів, оскільки навіть нуліфікаційний акт (акт, яким скасовується інший нормативно-правовий акт) неспеціалізованого органу конституційного контролю (наприклад, скасування парламентом закону через його неконституційність) може стати об´єктом спеціалізованого конституційного контролю;

10) рішення цих органів мають зазвичай вагоме правове обґрунтування, що компенсує слабкість їхньої легітимаційної основи, причому суди загальної юрисдикції ідуть у фарватері аргументації конституційних судів;

11) рішення спеціалізованих органів конституційного контролю в більшості країн є остаточними і загальнообов’язковими.

Порядок утворення органів, що здійснюють конституційний контроль, у різних країнах неоднаковий і залежить від моделі його організації. За умов американської моделі, посади суддів верховних судів заміщуються, як правило, за рішеннями глави держави, санкціонованими парламентами. Як зазначалося, у США суддів Верховного суду призначає президент з «поради і згоди» сенату. В такому ж порядку призначаються судді інших федеральних судів.

До складу Верховного суду США входять голова і вісім суддів. Усі вони, як і судді інших федеральних судів, обіймають свої посади «доти, доки їхня поведінка є бездоганною» (розділ перший ст. 3 Конституції). Судові системи штатів характеризуються різноманітністю, хоч у кожному з них вищим судом є верховний суд. У більшості штатів суддів обирає населення, в частині з них призначає виконавча влада (губернатори), в деяких обирає законодавчий орган штату. У низці штатів суддів верховних судів призначають довічно. Решта суддів обіймають посади на строк від чотирьох до шести років.

Є й інші порядки формування судів за американської моделі організації конституційного контролю. У Японії Верховний суд складається з 15 суддів, включаючи головного суддю. Останнього формально призначає імператор за поданням уряду. Всіх інших суддів Верховного суду призначає уряд. Свої посади вони обіймають до досягнення 70-річного віку.

Водночас передбачається і схвалення призначень суддів Верховного суду виборцями під час парламентських виборів. Така процедура повторюється через кожні десять років. Якщо більшість виборців проголосує проти кого-небудь із суддів Верховного суду, суддю буде усунено з посади. Що ж стосується суддів інших судів, то їх призначає уряд за списком, запропонованим Верховним судом. Усі вони обіймають посади протягом десяти років і можуть бути призначені повторно.

У Киргизстані , згідно з Конституцією 2010 р. Конституційний суд скасовується і трансформується в Конституційну палату при Верховному суді Киргизької Республіки.

У Швейцарії суддів Союзного суду обирає федеральний парламент. Водночас діє вимога представництва різних мовних груп населення держави.

Слід наголосити, що певні особливості має порядок формування органів конституційної юстиції. Відмінності наявні й у принципах їх організації. Так, в Австрії до складу Конституційного суду входять голова, його заступник і 12 інших суддів, а також шість так званих запасних суддів. Голову Конституційного суду, його заступника, шістьох дійсних суддів і трьох запасних призначає президент Австрії за пропозицією уряду. Решту вакансій він заміщує з числа кандидатур, запропонованих палатами федерального парламенту. Судді Конституційного суду йдуть у відставку у 70-річному віці.

В Австрії, як і в інших державах, де створені органи конституційної юстиції, встановлені певні кваліфікаційні вимоги до кандидатів на відповідні посади. Зокрема, судді Конституційного суду повинні мати вищу освіту за державно-правовим фахом і протягом десяти років до призначення обіймати посаду, для якої необхідна ця освіта. Крім того, їх повинні призначати з числа інших суддів, урядовців і професорів-юристів університетів.

У ФРН Федеральний Конституційний суд складається з 16 осіб, яких у рівній кількості обирають бундестаг і бундесрат. Закон установив процедуру обрання суддів конституційного суду на основі кваліфікованої більшості голосів. Це зумовило те, що за неформальною угодою кожна з політичних партій розраховує на таке число місць для своїх неформальних представників у конституційному суді, яке відповідає її представництву в палатах парламенту. Характерною особливістю організації Федерального Конституційного суду ФРН є те, що він складається з двох сенатів (палат) з однаковою кількістю суддів. Один із сенатів розглядає справи, пов’язані з захистом прав та інтересів окремих індивідів. Другий розглядає решту питань, віднесених до компетенції конституційного суду.

Судді Федерального Конституційного суду ФРН обираються строком на 12 років без права бути переобраними. Закон встановлює мінімальний і максимальний вік тих, хто може за-ймати посади суддів, 40 і 68 років відповідно. Крім цього, ви-значено вимогу щодо професійних якостей кандидатів: ними насамперед можуть бути судді інших федеральних судів і ті, хто має право обіймати судові посади.

В Іспанії до складу Конституційного суду, який також скла-дається з двох палат, входить 12 суддів. Усі вони формально призначаються королем: вісім - за поданням палат парламенту, два - за поданням уряду, два - за поданням головної ради судової влади. Судді Конституційного суду призначаються строком на дев’ять років, при цьому його склад оновлюється на третину кожні три роки. Відповідні призначення роблять з числа інших суддів і прокурорів, професорів університетів, державних службовців та адвокатів. Усі кандидати мають бути юристами зі стажем понад 15 років.

В Італії Конституційний суд діє в одному складі з 15 членів. По п’ять суддів призначають президент, парламент на спільному засіданні палат і вища судова адміністрація. Судді Конституційного суду призначаються на дев’ятирічний строк без права обіймати посаду повторно. Це можуть бути колишні та дійсні судді вищих судів і професори-юристи, а також адвокати з 20-річним стажем.

У Франції дев’ятьох членів Конституційної ради призначають строком на дев’ять років, і їхні повноваження не можуть бути поновлені. По три члени ради призначають президент і голови палат парламенту. Кожні три роки третина цих членів оновлюється. До складу Конституційної ради за власним правом і довічно входять також усі колишні президенти.

Конституції та спеціальні закони встановлюють чисельний склад і строки повноважень конституційних судів. Як правило, не припускається повторне переобрання суддів конституційних судів. У Болгарії, Литві й Румунії кожні три роки за відповідними квотами оновлюють третину складу відповідних органів.

Юридично визначені й деякі інші вимоги до організації органів конституційної юстиції. Майже в усіх країнах передбачена вимога наявності у кандидатів спеціальної кваліфікації і стажу, встановлені вікові цензи для займання посад членів конституційних судів. Як і в розвинутих країнах, голів судів обирають судді. Проте в Литві голову Конституційного суду з його ж складу призначає парламент за поданням президента. В Словаччині відповідне призначення здійснює президент.

Нині конституційний контроль нормативних актів різних видів і форм здійснюється більш ніжу 164 країнах світу. З них у 74 діє спеціалізована чи європейська інституціональна система, у 48 - американська (універсальна, децентралізована) модель конституційного контролю, у 30 - змішана модель, утворена на базі двох згаданих. Система єврофранцузького різновиду (конституційні ради або трибунали) діє в 25 країнах.