Державне право зарубіжних держав

2.2. Порядок прийняття і внесення змін до конституцій за кордоном

Поняття конституції як основного закону пов’язане з теорією народного суверенітету, сформульованою у XVІІІ ст. Однією із засад цієї теорії була ідея установчої влади, за якою тільки народ є суб’єктом такої влади, і саме народові, безпосередньо або через обраних ним представників, належить право приймати рішення щодо умов свого політичного існування. Визнавалася необхідність прийняття конституцій на референдумі або спеціально обраним представницьким органом - установчими зборами. З часом тлумачення установчої влади за представництвом було поширене і на випадки прийняття конституцій парламентами, хоч іноді зауважувалось на відмінність змісту мандатів депутатів парламенту і членів установчих зборів. Водночас прихильники класичної концепції установчої влади визнають її принципову відмінність від законодавчої. Остання, будучи встановленою владою, походить і діє в межах компетенції, визначеної установчою.

Як зазначає В. Шаповал, наочним виявом і водночас підтвердженням якостей конституції як основного закону є особливий порядок її прийняття та зміни. Історично першими способами прийняття конституцій були установчі збори (конституційна асамблея, конвент тощо) і референдум. Установчими зборами прийнято чинну Конституцію США, чинну

Конституцію Норвегії та деякі інші конституції XIX ст. На референдум виносилася більшість конституційних актів Франції кінця XVІІІ - початку XIX ст. Часто референдуму передували розробка та схвалення конституцій установчими зборами.

Ті самі способи прийняття конституцій застосовуються і нині. Установчими зборами були схвалені або прийняті чинні конституції Італії, Індії, Португалії, Болгарії, Румунії та інших держав. Як спосіб прийняття сучасних конституцій доволі поширеним був референдум (наприклад, Киргизстан, 2010 р.). Водночас він переважно є лише кінцевою стадією конституційної правотворчості. Іноді, як і раніше, референдуму передує розробка і схвалення конституції установчими зборами (Румунія). Доволі часто проект конституції розробляє спеціальна комісія, до якої входять депутати парламенту (Ірландія, Данія, Іспанія) або розробку якого контролює уряд (Казахстан, Франція, Туреччина, Росія).

Конституція Республіки Польщі була схвалена Сеймом і Сенатом, що були об´єднані в Народні Збори, і згодом затверджена загальнонародним референдумом. Конституція Республіки Польщі набрала чинності 17 жовтня 1997 р. і діє донині.

Історія зарубіжних держав свідчить, що роль референдуму як способу прийняття основного закону не варто перебільшувати. Його значення і зміст можуть бути перекручені й навіть зведені нанівець шляхом різних маніпуляцій правлячих кіл, активного впливу їх на масову політичну свідомість.

Поширеним способом прийняття конституції є й уведення її законодавчим органом (парламентом) на основі так званої кваліфікованої більшості (як правило, 2/3 загальної кількості депутатів). Так були прийняті чинні конституції Австрії, Швеції, Японії, а також основні закони більшості держав Центральної та Східної Європи й тих, що утворилися на теренах колишнього СРСР.

Іноді парламент схвалює спеціальну процедуру розробки і затвердження основного закону, якої сам і дотримується. Так було прийнято чинну Конституцію Греції. У деяких випадках парламент прямо проголошує себе установчими зборами і відповідно діє. Такий порядок використовувався під час прийняття в 60-ті роки XX ст. перших конституцій у більшості франкомовних країн Африки, а також конституцій у низці інших країн, що розвиваються.

Зокрема, способом прийняття конституції є введення її одностороннім актом глави держави. Це так звані октроїрувані, або даровані, конституції. Вони характерні насамперед країнам із монархічними формами правління. Проект основного закону розробляється під контролем монарха (у парламентарних монархіях - під контролем уряду) без залучення представницького органу або виборчого корпусу і ним же затверджується.

Історично октроїруваними були конституції більшості європейських держав. Такими ж є і конституції Бахрейну, Йорданії, Кувейту, Марокко та деяких інших держав, де глави держав - монархи - мають значні владні повноваження. Специфічним різновидом октроїруваних конституцій є перші конституції колишніх британських колоній, даровані метрополією в момент проголошення незалежності. Ці конституції приймались у формі акта британського монарха - наказу в таємній раді, але за своєю сутністю завжди були урядовою правотворчістю. Більшість таких конституцій нині скасована, проте вони надалі є в країнах, які продовжують підтримувати державно-правові зв’язки зі своєю колишньою метрополією (Багами, Маврикій, Ямайка тощо).

Є й інші, комплексні способи прийняття конституцій. Зокрема, проект чинного Основного закону ФРН розроблено спеціальним конституційним конвентом, до якого ввійшли прем’єр-міністри земель. Після цього він обговорювався у парламентській раді, сформованій за участю окупаційної адміністрації США, Великобританії і Франції. Членами цієї ради були також представники законодавчих органів земель - ландтагів. Кінцевою стадією конституційної творчості було схвалення проекту Основного закону ландтагами, після чого він набув чинності.

Як слушно зазначає В. Шаповал, іноді способи зміни конституції у конкретній країні подібні до способів її прийняття, але зазвичай вони дещо відмінні. Переважно встановлюють так звану жорстку процедуру внесення поправок і змін до конституцій. Поняття жорсткості конституції пов’язане з її визначенням як основного закону. Жорсткість конституції відображає її правову природу як нормативного акта вищої сили. В цьому аспекті так звані неписані, несистематизовані конституції можна визначити як гнучкі. Вони можуть бути змінені на основі звичайної законодавчої процедури.

Залежно від конкретних способів зміни основних законів варіюється рівень їх жорсткості. Водночас не існує чітких критеріїв, за якими можна було б визначити ступінь жорсткості тієї чи іншої конституції. Найменш жорсткими можна вважати ті конституції, які змінюються парламентами одного скликання на основі кваліфікованої більшості у 2/3 голосів. Так змінюються конституції Португалії та ФРН, а також більшості держав, що утворилися на теренах колишнього СРСР. Кваліфіковану більшість звичайно визначають від складу парламенту.

Не можна вважати надмірно жорсткими і конституції Австрії та Словенії. Тут поправки приймаються нижніми палатами парламентів кваліфікованою більшістю в 2/3 кворуму (Австрія) або складу (Словенія). Крім того, кожна поправка може бути винесена на референдум на вимогу третини членів кожної з палат або тільки нижньої палати парламенту.

Дещо відмінною є процедура прийняття поправок до конституцій Люксембургу і Нідерландів. Парламент, який прийняв рішення про зміну основного закону, розпускається, а поправки формулює і затверджує на основі кваліфікованої більшості у 2/3 його новообраний склад.

У всіх випадках процедури прийняття конституційних по-правок у парламентах суттєво відрізняються від звичайних законодавчих процедур.

Формально більш жорсткий характер мають конституції Греції, Білорусі, Естонії, Італії, Литви, Норвегії. Вони передбачають повторне прийняття поправок. Так, в Італії закони, що змінюють конституцію, приймаються кожною з палат після двох послідовних обговорень їх із проміжком у часі не менше трьох місяців. Поправки вважаються ухваленими у разі повторного голосування в палатах, де за них подано абсолютну більшість голосів. Водночас передбачається можливість винесення поправок на референдум за ініціативою п’ятої частини членів однієї з палат, або 500 тис. виборців, або п’яти обласних рад. У Норвегії поправки до конституції приймаються голосуванням у парламенті на основі кваліфікованої більшості від загальної кількості його членів. Пропозиція про зміну основного закону розглядається парламентом одного скликання, а відповідне рішення приймається наступним його складом.

Жорсткими вважаються ті конституції, поправки до яких затверджуються на референдумі. Такий порядок встановлений основними законами Ірландії, Іспанії, Японії та інших держав. Спершу парламент приймає проект поправки простою (Ірландія) або кваліфікованою більшістю членів кожної з його палат (3/5 в Іспанії). Опісля поправка виноситься на референдум. У Румунії до референдуму поправка має бути прийнята 2/3 членів кожної палати або 3/4 присутніх на спільному засіданні палат. У всіх цих країнах порядок зміни конституцій відмінний від прийнятого в Австрії, Словенії й Італії: тут конституційні референдуми мають не факультативний, а обов’язковий характер.

Однією з найбільш жорстких вважається Конституція США. Процедура внесення поправок до основного закону тут найповніше враховує федеративний державний устрій. Конгрес приймає поправку, якщо за неї проголосують 2/3 членів кожної з його палат. Після цього поправка передається на затвердження в штати і набуває чинності лише після ратифікації законодавчими органами 3/4 штатів.

Це звичайна процедура, вона застосовувалася майже в усіх випадках зміни Конституції США. Лише в 1933 р. двадцять перша (XXI) поправка була ратифікована не законодавчими органами штатів, а конвентами, спеціально обраними з цієї нагоди. Цей порядок також передбачений американським основним законом, і в цьому полягає одна з його особливостей. Конституція США встановила кілька способів її зміни. Зокрема, поправка може бути прийнята не федеральним конгресом, а конституційним конвентом, який скликається на вимогу законодавчих органів 2/3 штатів. Після цього вона може бути передана на ратифікацію законодавчих органів штатів або їх конвентів. По суті Конституція США фіксує чотири можливих способи її зміни.

Альтернативні процедури зміни конституцій прийняті й у деяких інших країнах. Наприклад, у Франції перегляд конституції здійснюється за рішенням, прийнятим обома палатами парламенту в ідентичній редакції. Після цього питання ви-носиться на референдум. Однак проект перегляду конституції не передається на референдум, якщо президент вирішує направити його на розгляд парламенту, який скликається як спеціальний конгрес. У останньому випадку проект перегляду вважається схваленим лише тоді, коли він одержить підтримку більшості у 3/5 тих депутатів, які брали участь у голосуванні.

Особливістю деяких конституцій є те, що вони встановлюють неоднакові процедури зміни щодо різних частин та окремих положень. Прикладом може бути конституція Канади, за якою положення, що стосуються статусу глави держави, можуть бути змінені рішенням федерального парламенту і законодавчими органами всіх членів федерації - провінцій; положення про виборче право і виборчу систему та деякі інші змінюються за рішенням федерального парламенту і законодавчих органів 2/3 провінцій, в яких мешкає не менше половини населення країни; нарешті, положення, що стосуються окремих провінцій (зміна їхніх територій або статусу прийнятої мови), є предметом розгляду парламенту Канади і законодавчих органів відповідних провінцій. Усі ці рішення приймаються на основі звичайної законодавчої процедури.

Більшість положень чинної Конституції Росії може бути змінена за результатами голосування в парламенті на основі кваліфікованої більшості у 2/3 та 3/4 загальної кількості депутатів відповідно в нижній і верхній палатах. Прийняті у такий спосіб поправки набувають чинності після схвалення їх органами законодавчої влади не менше 2/3 суб´єктів федерації. Проте для зміни положень щодо основ конституційного ладу, конституційного статусу особи і порядку перегляду основного закону встановлений ще жорсткіший порядок. У разі, коли відповідну пропозицію підтримано 3/5 голосів від загальної кількості членів обох палат парламенту, передбачено скликання конституційних зборів, які мають або підтвердити незмінність конституції, або розробити проект нового основного закону. Останній має бути прийнятий 2/3 голосів членів конституційних зборів або виноситься на референдум. Альтернативою збереження найважливіших положень чинної Конституції Росії може бути лише її повний перегляд.

Є й конституції, окремі положення яких визнаються незмінними. «Республіканська форма правління не може бути предметом перегляду», - записано в ст. 89 Конституції Франції. Аналогічне положення міститься в Конституції Італії (ст. 139). Схожі положення є у конституціях Казахстану, Греції та Португалії.

Існують конституції, що проголошують власну незмінність. Це, зокрема, Конституція Мексики, яка номінально не втрачає силу навіть тоді, коли її дія «порушена повстанням». Усе поновлюється з того моменту, коли «народ знайде свободу» (ст. 136).

У основних законах багатьох держав зроблено застереження щодо неприпустимості зміни їх під час оголошеного надзвичайного або воєнного стану. В Конституції Чехії записано, що будь-яка зміна основ демократичної правової держави є неприпустимою (ст. 9). Про неприпустимість конституційних змін щодо можливого скасування основних прав і свобод громадян та їх гарантій ідеться у ст. 142 Конституції Молдови.

Ступінь жорсткості конкретної конституції не впливає на її юридичну силу. Жорсткість основного закону лише визначає юридичні можливості його зміни і певною мірою впливає на зміст і стабільність відповідного регулювання.