Адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї

2.2 Форми адміністративної діяльності адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї

Дослідження адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї та його механізму не можливе без здійснення аналізу такого провідного елементу, як форми діяльності суб’єктів публічної адміністрації в досліджуваній сфері, які до сьогодні не піддавалися ще ґрунтовному аналізу.

У теорії адміністративного права загальновідомо, що державне управління виявляється в конкретних діях і взаємозв’язках органів публічної адміністрації та посадових осіб, завдяки яким управлінська діяльність набуває певних форм.

При цьому перебільшити значення форм управлінської діяльності неможливо, адже саме завдяки їм забезпечується дисципліна і підтримується законність, додержується встановлений порядок управління, здійснюється захист конституційних прав, свобод і інтересів людини і громадянина.

Водночас слід зауважити, що форми управлінської діяльності є своєрідним відображенням того, що відбувається в органах держаної влади відповідно до меж їхньої компетенції, оскільки кожна форма управління становить собою певні дії суб’єкта публічної адміністрації, які той учинює, здійснюючи адміністративно-правове регулювання відповідної сфери. Використання різноманітних форм адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї зумовлено метою та завданнями такої протидії. Ці форми мають передусім здійснити захист конституційних прав, свобод і інтересів людини і громадянина в найменший строк і з найменшими витратами. А отже, правильне розуміння форм адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї сприяє усвідомленню змісту означеної вище діяльності. І що важливо, правильний вибір необхідних форм адміністративної діяльності у сфері адміністративно- правового регулювання протидії насильству в сім’ї зумовлює ефективність протидії явищу, що досліджується в роботі, а правильне їх поєднання є запорукою вдосконалення механізму адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї.

Очевидно, що адміністративно-правове регулювання в означеній сфері здійснюється в певних формах, які відрізняються своїм змістом, адже будь- яка діяльність з управління характеризується власним змістом, тобто конкретними зв’язками, принципами, процесами, учасниками й елементами; усякий зміст управління має конкретні форми свого зовнішнього вираження [68, с. 102].

При цьому для виявлення сутності форм адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї потрібно звернутися до довідникової та наукової літератури. Так, академічний тлумачний словник української мови визначає форму як спосіб існування змісту, його внутрішню структуру, організацію і зовнішній вираз; тип, будову, спосіб організації чого-небудь; зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом [16].

Водночас слід зауважити, що серед адміністративістів побутує думка, що під формою публічного адміністрування слід розуміти зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами державного управління, їх посадовими особами для досягнення поставлених перед ними завдань.

З приводу форм державного управління справедливо зазначає В. Козбаненко, що «форма змістовна, вона організовує зміст, надає йому закінченість і стрункість. У формах державного управління компетенція державних органів отримує свій предметний зміст» [118, с. 414]. Поряд із цим Ю. Битяк зауважує, що форма адміністративно-правового регулювання - це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань [119, с. 115].

В. Галунько під формою адміністративного права розуміє зовнішнє вираження однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій публічної адміністрації, здійснене в рамках режиму законності та компетенції для досягнення адміністративно-правової мети - публічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави [12, с. 178-179].

Заслуговує на увагу погляд А. Присяжнюка, який розглядає форми адміністративно-правового управління як зовнішньо, постійно й типізовано фіксовані вирази (вияви) практичної активності державних органів щодо формування та реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх життєдіяльності [120, с. 20].

У свою чергу В. Колпаков пропонує розуміти під формою адміністративно-правового регулювання зовнішньо виражену дію, волевиявлення суб’єкта управління, здійснене в рамках законності та його компетенції для досягнення управлінської мети [119, с.199].

Очевидно, що суб’єкти публічної адміністрації у сфері

адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї, як і будь-які суб’єкти публічної адміністрації, під час своєї діяльності застосовують велику кількість різноманітних форм, про які піде мова в цьому підрозділі, а тому постає необхідність виокремлення серед них схожих, однотипних груп, що застосовуються у сфері розглядуваного нами адміністративно-правового регулювання. Іншими словами, з метою вдосконалення механізму адміністративно-правового регулювання у сфері протидії насильству в сім’ї та підвищення ефективності його

функціонування, потрібно здійснити класифікацію форм управлінської діяльності в зазначеній сфері та проаналізувати їх.

У теорії адміністративного права немає єдиної точки зору з приводу класифікацій форм державного управління. Так, І. Євтихієв розрізняв такі форми діяльності виконавчо-розпорядчих органів: а) здійснення матеріально- технічних операцій, що не викликають безпосередніх правових наслідків; б) укладення цивільно-правових угод, які стосуються майнових інтересів певної державної установи (організації); в) видання актів управління (адміністративних актів), які зумовлюють певні юридичні наслідки; г) проведення дій, які мають обов’язкове значення, без одночасного видання акта управління (адміністративний примус) [121, с. 8].

Дещо схожої наукової позиції дотримується Д. Лученко, який розрізняє такі чотири форми управлінської діяльності: видання нормативних актів управління; видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління; проведення організаційних заходів; здійснення матеріально-технічних операцій. При цьому вчений зауважує, що ця класифікація державно-управлінської діяльності становить схематичне моделювання реальності, що не виключає певної умовності, оскільки існують й інші види класифікації [65, с.135].

Поряд із цим слід наголосити на класифікації форм державного управління, яка запропонована Ю. Козловим і відрізняється своєю своєрідністю. Цей учений класифікує зазначені форми за багатьма критеріями: за ступенем юридичного вираження; результатами;

спрямованістю; обсягом; масштабністю; характером і методами вирішення питань компетенції; суб’єктами; умовами застосування; відношенням до інших суб’єктів державної влади; об’єктами; юридичним змістом [122, с. 202203].

У свою чергу Ю. Ведєрніков та В. Шкарупа пропонують іншу класифікацію форм управління (щоправда, називають їх формами здійснення виконавчої діяльності), а саме: за замістом виділяють правотворчу та правозастосовчу форми [123, с. 24].

Однак слід зауважити, що найбільш розповсюдженою класифікацією форм державного управління, яку підтримуємо й ми, є їх поділ залежно від настання юридичних наслідків на правові (використання яких тягне певні юридичні наслідки) і неправові (використання яких таких наслідків не спричиняє) [124, с. 138-145; 125, с.105-106; 9, с. 161-165; 126, с. 151]. При цьому правові форми державного управління становлять собою не що інше як певні юридичні факти, а тому породжують, змінюють, припиняють адміністративно-правові відносини, зокрема й у сфері адміністративно- правового регулювання протидії насильству в сім’ї. До таких форм належать видання актів управління, здійснення юридично значущих дій та укладання адміністративних договорів [124, с. 138-145; 125, с. 105-106; 9, с. 161-165; 126, с. 151].

Як уже було наголошено, неправові форми державного управління безпосередньо юридичного значення не мають, оскільки не здатні викликати настання юридичних наслідків, але в процесі адміністративно - правового регулювання під час його різних етапів обов’язково використовуються суб’єктами публічної адміністрації та їх посадовими особами. Слід також наголосити, що неправові форми державного управління можуть використовуватись як самостійно, так і в поєднанні з правовими.

Як справедливо зауважує І. Риженко, в юридичній літературі з адміністративного права розвинуте широке розуміння форми, коли до її складу включаються як правотворчі, так і правореалізаційні чинники зовнішнього вираження імперативно-владної сутності адміністративного права. При цьому вчена зазначає, що в умовах сьогодення, коли здійснено розподілення науки державного управління на правову (адміністративну) та неправову (науку державного управління), першочерговим завданням адміністративного права України став аналіз правових форм державного управління [127, с. 244-245].

Таким чином, ураховуючи все вищевикладене та той факт, що серед провідних учених-адміністративістів немає суттєвих розбіжностей щодо поняття «форма державного управління», на нашу думку, під формою адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї слід розуміти зовнішній спосіб виявлення змісту адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації, зумовлений їх завданнями та функціями в означеній сфері, у межах наданої їм компетенції, з метою захисту конституційних прав, свобод і інтересів людини і громадянина, що супроводжується правовими та неправовими наслідками і залежить від доцільності його використання та відповідності поставленим цілям зазначеної протидії.

Наступне, чого вимагає наше дослідження, - це здійснення аналізу правових і неправових форм адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї.

Як уже було зазначено, правова форма управління - це така форма, яка викликає настання правових наслідків. Водночас необхідно вказати, що у всіх правових формах регулювання виразно виявляються владні повноваження державних і муніципальних органів, які виражені у правовій формі дії суб’єктів управлінської діяльності та тягнуть за собою певні юридичні наслідки [68, с. 106].

Найпоширенішою правовою формою адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є видання правових актів управління. Ця форма управлінської діяльності передбачає видання державними органами нормативних актів, що конкретизують положення законів або указів Президента України (нормативні акти управління) чи спрямовані на врегулювання конкретних адміністративно-правових відносин (ненормативні або індивідуальні акти управління) [128, с. 69].

Водночас слід зазначити, що в доктрині адміністративного права під правовими актами управління розуміють владні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб’єктів публічної адміністрації, що безпосередньо впливають на правові норми з метою їх удосконалення відповідно до публічних інтересів [60, с. 218].

Переважна більшість учених розподіляє правові акти управління залежно від такого критерію, як юридична природа, на нормативні (підзаконні) та ненормативні (індивідуальні) акти управління. Розподіл за цим критерієм пояснюється наявністю двох головних функцій органів публічного адміністрування - правотворчої (правоустановчої) та правозастосовчої.

Зазначені вище акти управління відрізняються один від одного тим, що нормативний акт діє безперервно, призначений для врегулювання невизначеного кола одноманітних і повторюваних адміністративно - правових відносин і обов’язковий для виконання невизначеним колом осіб, а індивідуальний застосовує норму адміністративного права в конкретній ситуації до конкретної особи [60, с. 185], і його дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноразового їх застосування [12, с. 182].

Зауважимо, що нормативні акти у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї характеризуються такими властивостями: 1) видаються суб’єктами публічної адміністрації, що здійснюють адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї; 2) направлені на врегулювання суспільних відносин у досліджуваній сфері; 3) містять загальні правила поведінки, тобто адміністративно-правові норми, а відтак і встановлюють, змінюють і припиняють ці норми права; 4) характеризується довгостроковим застосуванням.

Прикладами нормативних актів у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є такі: Постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 року №616 «Про затвердження Порядку розгляду заяв та повідомлень про вчинення насильства в сім’ї або реальну його загрозу», Наказ Міністерства України у справах дітей, молоді і спорту та МВС України від 07.09.2009 р. № 3131/386 «Про затвердження Інструкції щодо порядку взаємодії управлінь (відділів) у справах сім’ї, молоді та спорту, служб у справах дітей, центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді та відповідних підрозділів ОВС з питань здійснення заходів з попередження насильства в сім’ї» та інші.

При цьому важливим є те, що правотворча діяльність суб’єктів публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї у вигляді видання нормативних актів має бути направлена на таке врегулювання суспільних відносин у досліджуваній нами сфері, яке своєю юридичною регламентацією належним чином забезпечувало б захист конституційних прав, свобод та інтересів людини і громадянина, а також сприяло б нормальному функціонуванню суспільства та держави в цілому. При тому суб’єктам публічної адміністрації у сфері адміністративно- правового регулювання протидії насильству в сім’ї слід загалом ураховувати особливості цієї проблеми як в окремих регіонах держави, так і на всій її території при прийнятті та застосуванні конкретного нормативного правового акта управління. Відтак, як тільки з’являється певна проблема у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї або прогалина в законодавстві, суб’єкти публічної адміністрації мають обов’язково її вирішити шляхом ухвалення відповідного нормативного акта управління. Слід зауважити, що аналіз правотворчої діяльності суб’єктів публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї дозволяє нам стверджувати, що на сьогодні вона здійснюється не на належному рівні, більшість зазначених актів управління мають суттєві недоліки, перебувають певні розбіжності між зазначеними актами, що в свою чергу не сприяє ефективній протидії насильству в сім’ї та ускладнює процес правозастосовчої діяльності.

Водночас у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї провідне місце в реалізації суб’єктами публічної адміністрації своєї владної компетенції щодо забезпечення протидії розглядуваному явищу займають саме індивідуальні акти. Це пов’язано з тим, що вони мають яскраво виражений правозастосовний характер. За своїм змістом індивідуальні акти - це акти, в яких завжди отримують своє пряме вираження конкретні юридично владні волевиявлення відповідних суб’єктів публічної адміністрації. Такі акти розв’язують конкретну адміністративну справу, персонально визначають поведінку адресата, мають владний характер, застосовуються уповноваженим суб’єктом публічної адміністрації у встановленому порядку [60, с. 200].

У сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї суб’єкти публічної адміністрації з метою забезпечення конституційних прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина застосовують значну кількість індивідуальних актів управління, серед яких можна виділити такі: накази суб’єктів публічної адміністрації про призначення на посаду, посадові інструкції певних осіб у досліджуваній нами сфері, постанови у справах про адміністративні правопорушення, передбаченні ст. 173-2 КУпАП, рішення у скаргах громадян стосовно насильства в сім’ї та інші.

Однак провідними індивідуальними актами управління у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є офіційне попередження про неприпустимість вчинення насильства в сім’ї, захисний припис і направлення на проходження корекційної програми. Саме зазначені індивідуальні акти є найбільш поширеними у сфері, що нами досліджується.

Що стосується офіційного попередження про неприпустимість вчинення насильства в сім’ї, то під ним необхідно розуміти індивідуальний акт управління, що виноситься за місцем проживання особи, яка вчинила таке насилля, або в службових приміщеннях дільниці чи органів внутрішніх справ, за умови відсутності в діях особи ознак злочину, про що останній повідомляється під розписку. Водночас варто зазначити, що таке попередження може бути винесено лише осудній особі, яка на момент його винесення досягла 16-річного віку, а також що офіційні попередження про неприпустимість вчинення насильства в сім’ї виносяться за результатами перевірки заяви (повідомлення) про вчинення насильства в сім’ї або реальної загрози його вчинення. При цьому факт учинення насильства в сім’ї фіксується у спеціальній картці обліку факту скоєння зазначеного насильства, яка протягом трьох днів надсилається до управління або відділу у справах сім’ї та молоді відповідної місцевої держадміністрації. Також слід зауважити, що в разі відмови особи від підписання зазначеного документа в ньому у присутності свідків чи потерпілих (за наявності таких) робиться відповідний запис [49, с. 28; 4].

Поряд із цим слід зазначити, що в разі вчинення особою насильства в сім’ї, після отримання нею офіційного попередження про неприпустимість такого діяння ця особа направляється до кризового центру для проходження корекційної програми, а також щодо неї може бути винесено захисний припис [49, с. 28; 4].

Аналіз Закону України «Про попередження насильства в сім’ї» дозволяє зробити висновок, що захисний припис - це індивідуальний акт управління, що виноситься дільничним інспектором міліції або працівником кримінальної міліції у справах дітей за погодженням з начальником органу внутрішніх справ і прокурором щодо осудної особи, яка на момент вчинення насильства в сім’ї досягла 16-річного віку, в якому стосовно жертви насильства в сім’ї заборонено чинити певну дію (дії) - учиняти конкретні акти насильства в сім’ї; отримувати інформацію про місце перебування жертви насилля; розшукувати цю жертву, якщо вона за власним бажанням перебуває в місці, що не відоме особі, яка вчинила таке насилля; відвідувати таку жертву, якщо вона тимчасово перебуває не за місцем спільного проживання членів сім’ї; вести телефонні переговори з нею - строком до 90 діб з дня погодження захисного припису з прокурором [4].

При цьому слід зазначити, що на погодження захисного припису начальнику органу внутрішніх справ і прокурору подаються офіційне попередження про неприпустимість вчинення насильства в сім’ї, заява (інформація) про вчинення насильства в сім’ї та інші матеріали, які характеризують особу правопорушника. Захисний припис не підлягає погодженню в разі наявності в діях особи, яка вчинила насильство в сім’ї, ознак злочину. За невиконання захисного припису особою, стосовно його винесено, вона буде нести відповідальність згідно зі статтею 173-2 КУпАП.

Водночас направлення на проходження корекційної програми - це індивідуальний акт управління у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї, який виноситься дільничним інспектором міліції або працівником кримінальної міліції у справах дітей відносно особи, що після отримання нею офіційного попередження про неприпустимість вчинення такого насильства здійснила його знову, суть якого полягає в направленні зазначеної вище особи до кризового центру для проходження корекційної програми. Слід також відзначити, що проходження корекційної програми для такої особи є обов’язковим, а за відмову від проходження останньої винна особа притягується до адміністративної відповідальності за ст. 173-2 КУпАП.

З огляду на вищевикладене, можемо зробити висновок, що індивідуальним актам управління у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї властиві такі ознаки: 1) вони мають індивідуальний характер, тобто розраховані на конкретно визначену обставину, ситуацію і мають конкретно визначеного адресата, тобто суб’єкта; 2) зазначеним актам властива юридична природа, тобто вони є актами владного характеру й обов’язковими для всіх, кому вони адресовані; 3) вони постають юридичними фактами виникнення, зміни та припинення суспільних відносин у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї; 4) вони породжують виникнення суб’єктивних прав та юридичних обов’язків у тих суб’єктів, кому адресовані; 5) їм властивий односторонній порядок, оскільки вони завжди видаються суб’єктами публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї; 6) індивідуальним актам властиво викликати, змінювати або припиняти адміністративно-правові відносини.

Таким чином, провідними індивідуальними адміністративними актами управління у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї як форми діяльності публічної адміністрації в досліджуваній нами сфері є офіційне попередження про неприпустимість учинення насильства в сім’ї, захисний припис і направлення на проходження корекційної програми, що виносяться в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності на підставі закону працівниками служби дільничних інспекторів міліції або кримінальної міліції у справах дітей з метою здійснення протидії насильству в сім’ї та забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини й громадянина, у результаті видання яких виникають, змінюються або припиняються конкретні адміністративні правовідносини в означеній сфері.

Поряд із цим слід зазначити, що серед учених-адміністративістів уже неодноразово наголошувалося, що управлінська діяльність, ураховуючи свою масштабність та універсальність, не може обмежуватися лише виданням нормативних та індивідуальних актів управління, оскільки поряд з ними існує чимала кількість актів управління, що характеризуються їхніми властивостями й за своєю специфікою не можуть бути віднесені а ні до нормативних, а ні до індивідуальних.

Мова йде про так званні розпорядчі акти, які встановлюють напрямки діяльності органів, містять указівки щодо досягнення необхідних результатів. Такі акти не направлені на зміну чи припинення дії норм права, не створюють нових норм. У них не зазначається строк їхньої дії, за змістом вони є актами, які втрачають силу після виконання зазначених у них положень. Їх ефективність має значення в найближчий період після видання, оскільки вони становлять собою оперативну реакцію органів на зміни в управлінській ситуації. Зміна ситуації може потягнути за собою прийняття нових розпорядчих актів з тих же питань. Цим вони відрізняються від правових норм і становлять собою директиви про те, як найбільш ефективно виконати ці норми [129, с.188].

Уперше в доктрині вітчизняного адміністративного права визначення розпорядчого акта надав В. Пашутін. На думку вченого, під розпорядчим актом слід розуміти піднормативний офіційний письмовий документ субординаційного характеру, який видається вповноваженим органом держави або посадовою особою та визначає цілі, напрямки й характер діяльності підлеглих суб’єктів щодо забезпечення реалізації нормативно - правових приписів у певних соціальних умовах. Водночас розпорядчий акт характеризується такими властивостями: адресати в них визначені в узагальненій формі, вони мають допоміжний характер і здійснюють своє призначення в комплексі з правовими нормами, на реалізацію яких ці акти спрямовані, вони приписують здійснення певного виду дій або дій у певному напрямку, установлюють цілі таких дій, вони мають субординаційний характер, є піднормативними і водночас не індивідуальними, спрямовані на забезпечення умов реалізації нормативних приписів, не містять санкцій, що забезпечують виконання розпорядчих приписів [130, с. 6-9, 12].

Вищевикладене дає можливість констатувати, що розпорядчі акти є різновидом правового акта управління, а відтак - правовою формою державного управління. Прикладами розпорядчих актів у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є такі: Наказ Міністерства освіти і науки України № 59 від 01 лютого 2010 року «Про вжиття заходів щодо запобігання насильству над дітьми», Розпорядження Чемеровецької районної державної адміністрації Хмельницької області №86 / 2013 - р від 22 березня 2013 року «Про невідкладні заходи щодо попередження насильства в сім’ї» та інші.

Таким чином, можемо зробити висновок, що правові акти управління як основна форма державного управління у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї поділяються на нормативні (підзаконні), розпорядчі акти та ненормативні (індивідуальні) акти управління, значення яких полягає в тому, що вони направлені на здійснення реалізації завдань і функцій управління в досліджуваній нами сфері та є правовими засобами захисту конституційних права, свобод і інтересів людини і громадянина.

Наступною правовою формою адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є здійснення юридично значущих дій, до яких належать такі, що безпосередньо створюють нове юридичне положення, змінюють наявні правовідносини або стають необхідною умовою для настання зазначених правових наслідків - незалежно від того, були вони спрямовані на ці наслідки чи ні [12, с. 184].

Слід зазначити, що здійснення юридично значущих дій, як форма адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї, передусім передбачає діяльність суб’єктів публічної адміністрації та їх посадових осіб щодо протидії такому насиллю. При цьому слід зауважити, що аналіз чинного законодавства дозволяє нам констатувати, що до юридично значущих дій у сфері адміністративно- правового регулювання протидії насильству в сім’ї належить проведення інспектування сімей, де трапляються випадки насилля, складання адміністративних протоколів за фактами вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ст. 173-2 КУпАП, проведення загальної та індивідуальної профілактичної роботи серед жителів, робота з населенням і громадськими формуваннями та інші дії.

Однак основними юридично значущими діями, що належать до форм адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї, є такі: офіційне попередження про неприпустимість вчинення насильства в сім’ї, узяття на профілактичний облік і зняття з нього членів сім’ї, що здійснили такі діяння, направлення таких осіб для проходження корекційної програми, застосування до них захисного припису.

Поряд із цим слід зауважити, що важливою правовою формою адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є укладання адміністративних договорів, під якими в теорії адміністративного права розуміють добровільну угоду двох чи більше суб’єктів адміністративного права, один з яких наділений власними або делегованими повноваженнями у сфері державного управління з приводу вирішення питань виконавчого та розпорядчого характеру, укладену у формі правового акта, який установлює (припиняє, змінює) їх взаємні права, обов’язки та відповідальність [131, с. 16].

Водночас ми погоджуємося з К. Афанасьєвим, який справедливо зазначає, що в нових умовах перспективним напрямком удосконалення державного управління є використання органами виконавчої влади України в їх правотворчій і правозастосовчій діяльності адміністративних договорів, головними перевагами яких як форми державного управління є універсальний характер цього правового акта, що містить як регулятивний, правозастосовчий, так і правоохоронний аспекти; значні потенційні можливості договірного регулювання суспільних відносин в умовах децентралізації та деконцентрації державної влади; забезпечення процесів можливого зближення публічноправових і приватноправових засад у сучасному державному управлінні; можливості реального гарантування захисту конституційних прав громадянина і людини, прав колективних суб’єктів адміністративного права, не наділених державновладними повноваженнями, в управлінських відносинах з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; забезпечення ефективного судового захисту учасників адміністративних договорів у разі порушення прийнятих зобов’язань, зокрема «владною» стороною [131, с. 3].

При цьому слід зазначити, що особливостями юридичної природи адміністративних договорів у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є такі: 1) означені договори застосовується у сфері публічної влади у зв’язку з реалізацією суб’єктами публічної адміністрації в досліджуваній нами сфері своїх владних повноважень; 2) предметом регулювання означених договорів є адміністративно-правові відносини у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї; 3) означені договори укладаються переважно на підставі норм адміністративного права, що встановлюють його основні умови; 4) провідною метою укладання адміністративного договору в досліджуваній нами сфері є виконання зовнішніх і внутрішніх публічноправових завдань суб’єктів публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї; 5) укладання адміністративного договору суб’єктом публічної адміністрації у сфері адміністративно - правового регулювання протидії насильству в сім’ї зумовлено задоволенням не особистих потреб, а передусім публічного інтересу; 6) адміністративний договір у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї здійснює певну індивідуалізацію правових норм і суспільних відносин в умовах конкретної управлінської ситуації.

При цьому такі договори, як форма управління досліджуваною нами сферою, як правило, укладаються між декількома органами виконавчої влади, на які відповідно до закону покладено обов’язок здійснювати адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї для співробітництва та організації спільних заходів з такої протидії з метою найефективнішої взаємодії та координації їх діяльності для ефективного управління в означеній сфері. Прикладами таких адміністративно-правових договорів у досліджуваній сфері є Договір про співпрацю між Міністерством соціальної політики України та міжнародним благодійним фондом «Українська фундація громадського здоров’я» від 15 листопада 2012 року, договір про співпрацю між Міністерством соціальної політики України та міжнародним жіночим правозахисним центром «Ла Страда-Україна» від 19 червня 2015 року, Угода про співпрацю між Міністерством соціальної політики України та управліннями у справах сім’ї та молоді облдержадміністрацій та інші.

Таким чином, укладання адміністративних договорів у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї є однією з основних правових форм адміністративної діяльності у цій сфері.

Підсумовуючи вищевикладене, можемо зробити висновок, що з метою якісної адміністративно-правової протидії насильству в сім’ї у своїй діяльності суб’єкти публічної адміністрації мають застосовувати всі можливі правові форми управління для реалізації завдань і функцій, які покладені на них відповідними правовими актами в означеній сфері.

Досліджуючи форми діяльності суб’єктів публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї, слід також зупинитися на аналізі неправових форм державного управління. У теорії адміністративного права до них відносять виконання організаційних дій і здійснення матеріально-технічних операцій, які мають допоміжний характер [60, с. 192-193]. При цьому варто зауважити, що такий поділ неправових форм державного управління підтримується багатьма вченими [132, с. 5; 9, с. 161-165]. Проте в наукових колах існує думка, відповідно до якої матеріально-технічні операції (на відміну від організаційних дій) узагалі не можуть розглядатись як форма управлінської діяльності, бо їх роль винятково допоміжна (діловодство, транспорт, охорона і т. ін.), форма їх виконання - неправова, і здійснюють їх не державні службовці, а допоміжний персонал, крім того вони не виражають реалізацію виконавчої влади [133, с. 224]. Однак, як справедливо зазначає Ю. Кіцул, із цим твердженням важко погодитися, зважаючи на те, що, по-перше, здійснення управлінської діяльності без матеріально-технічних операцій неможливе, подруге, невиконання такого виду операцій може потягти юридичну відповідальність і, як результат, - виникнення певних правовідносин [134, с. 91].

У сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї суб’єкти публічної адміністрації виконують такі організаційні дії: організовують і проводять наради, здійснюють різноманітні інструктажі та інспектування роботи, проводять конференції, семінари, круглі столи, розробляють різні проекти та програми, створюють методичні рекомендації, роз’яснюють зміст законодавчих актів і надають певні консультації тощо. При цьому важливо, що організаційні дії не мають юридичних наслідків, не породжують, не змінюють, не припиняють адміністративних правовідносин, але все одно постійно і систематично здійснюються суб’єктами публічної адміністрації у сфері адміністративно -правового регулювання протидії насильству в сім’ї, забезпечуючи протидію зазначеному вище явищу і слугуючи задоволенню публічного інтересу.

До матеріально-технічних операцій учені відносять діловодські, безпосереднє виконання приписів, реєстраційні, статистичні, інформаційно - довідкові та інші [60, с. 193-194 ], підготовку різних матеріалів, зберігання і оброблення інформації, складання довідок, ділове листування, розмноження документів, складання звітів та інші.

На нашу думку, серед матеріально-технічних операцій, що використовуються суб’єктами публічної адміністрації у досліджуваній сфері, заслуговує на увагу такий вид матеріально-технічних операцій, як профілактичний облік і зняття з нього осіб, які вчинили насильство в сім’ї, що здійснюється відповідно до законодавства щодо тих членів сім’ї, яким було до цього винесено офіційне попередження про неприпустимість вчинення такого насилля.

Так, відповідно до Наказу Міністерства внутрішніх справ України від 11 листопада 2010 року №550 «Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України» постановлення на профілактичний облік зазначених вище осіб проводиться на підставі мотивованого рапорту дільничного інспектора. Рішення про таке постановлення ухвалює начальник міськрайоргану внутрішніх справ або його заступник. Слід також відзначити, що відомості на осіб, які беруться на профілактичний облік, заносяться до журналу реєстрації підоблікових осіб. При цьому журнал реєстрації підоблікових осіб ведеться в електронному вигляді відповідно до визначеної форми. За відсутності персонального комп’ютера інформація заноситься в письмовій формі до зазначеного журналу, виготовленого друкарським способом.

Ведення журналу покладається на працівників відділу (сектору) дільничних інспекторів міліції міськрайоргану внутрішніх справ. У дільничного інспектора міліції в електронному вигляді зберігаються відомості на підоблікових осіб, які проживають на території адміністративної дільниці [135].

Водночас треба зазначити, що відповідно до законодавства особи, які вчинили насильство в сім’ї щодо інших членів сім’ї та перебувають на профілактичному обліку, знімаються з профілактичного обліку в разі:

1) закінчення терміну перебування на профілактичному обліку (згідно із Законом України «Про попередження насильства в сім’ї» - один рік після останнього факту вчинення насильства в сім’ї); 2) винесення вироку суду про притягнення члена сім’ї, який вчинив насильство в сім’ї, до кримінальної відповідальності у вигляді позбавлення волі; 3) тривалої (понад один рік) відсутності за місцем проживання; 4) смерті такої особи.

Також слід зауважити, що відповідно до Наказу Міністерства внутрішніх справ України від 19 грудня 2012 року № 1176 «Про затвердження Інструкції з організації роботи підрозділів кримінальної міліції у справах дітей» працівники означеного підрозділу кримінальної міліції ведуть поряд із вищезазначеними обліками ще й алфавітно-довідковий облік дорослих осіб, до якого вносяться відомості про дорослих осіб, яким винесено офіційне попередження за неприпустимість учинення насильства в сім’ї щодо дитини [136].

Поряд із цим слід зазначити, що відповідно до законодавства працівники служби дільничних інспекторів міліції або кримінальної міліції у справах дітей після отримання заяви й повідомлення про випадки вчинення насильства в сім’ї та їх перевірки заповнюють спеціальну картку обліку факту вчинення такого насильства, яка містить інформацію щодо суб’єкта вчинення насильства, його (її) особистих даних, відомостей про жертву насилля, присутності неповнолітніх дітей при конфлікті, підстави протиправної поведінки, поводження особи, яка вчинила насильство в сім’ї, при втручанні, заходи впливу на таку особу тощо. Зазначена картка обліку факту вчинення насильства в сім’ї зберігається в накопичувальній справі, а її копія у триденний строк направляється до структурного підрозділу, відповідального за реалізацію державної політики щодо попередження насильства в сім’ї місцевої держадміністрації, а в разі вчинення насилля щодо неповнолітнього чи недієздатного - також у службу у справах дітей та до органу опіки та піклування [76].

Як бачимо, основною матеріально-технічною операцією, що використовуються у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї працівниками служби дільничних інспекторів міліції або кримінальної міліції у справах дітей, є ведення різноманітних обліків у зазначеній сфері - профілактичного обліку та зняття з нього осіб, які вчинили таке насильство, алфавітно-довідкового обліку дорослих осіб, до якого вносяться відомості про осіб, яким винесено офіційне попередження за неприпустимість вчинення насильства щодо дитини та спеціальних карток обліку фактів вчинення насильства в сім’ї.

Отже, можемо констатувати, що ефективне адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї не можливе без використання поряд із правовими формами управління неправових форм. При цьому слід зауважити, що незважаючи на розподіл форм державного управління в науці адміністративного права на правові й неправові, суб’єктами публічної адміністрації в різноманітних сферах суспільного життя використовуються обидва ці види форм управління, які між собою взаємопов’язані та доповнюють один одного, і лише за таких умов може бути досягнуто адміністративно-правове регулювання на належному рівні.

З урахуванням вищевикладеного, можемо констатувати, що загалом форми адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї характеризується такими рисами: 1) є своєрідним способом зовнішнього вияву діяльності суб’єктів публічної адміністрації, які здійснюють адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї; 2) не можуть виходити за межі компетенції суб’єктів публічної адміністрації, які здійснюють зазначену протидію, і відповідають їй; 3) безпосередньо залежать від завдань, що стоять перед суб’єктами публічної адміністрації, які здійснюють адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї, та відповідають їх функціям; 4) сприяють досягненню мети управлінського впливу у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї; 5) їх застосування супроводжується певними наслідками - правовими або неправовими; 6) вибір конкретної форми адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї залежить саме від доцільності її в конкретній ситуації та відповідності поставленим цілям і обов’язково - від урахування особливостей суб’єкта, що здійснює зазначену протидію.

Таким чином, треба зауважити, що у своїй діяльності суб’єкти публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї мають використовувати як усі можливі правові інструменти для реалізації тих завдань і функцій, якими вони наділені відповідними правовим актами, так і неправові.

Ураховуючи вищевикладене, можемо зробити такі висновки:

1) під формою адміністративної діяльності у сфері адміністративно- правового регулювання протидії насильству в сім’ї слід розуміти зовнішній спосіб вияву змісту адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації, зумовлений їх завданнями та функціями у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї, у межах наданої їм компетенції, з метою захисту конституційних прав, свобод і інтересів людини і громадянина, що супроводжується правовими та неправовими наслідками і залежить від доцільності його використання та відповідності поставленим цілям зазначеної протидії;

2) форми адміністративної діяльності у сфері адміністративно- правового регулювання протидії насильству в сім’ї характеризується такими рисами: 1) є своєрідним способом зовнішнього вияву діяльності суб’єктів публічної адміністрації, які здійснюють адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї; 2) не можуть виходити за межі компетенції суб’єктів публічної адміністрації, які здійснюють зазначену протидію, і відповідають їй; 3) безпосередньо залежать від завдань, що стоять перед суб’єктами публічної адміністрації, які здійснюють адміністративно-правове регулювання протидії насильству в сім’ї, та відповідають їх функціям; 4) сприяють досягненню мети управлінського впливу у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї; 5) їх застосування супроводжується певними наслідками - правовими або неправовими; 6) вибір конкретної форми адміністративної діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї залежить саме від доцільності її в конкретній ситуації та відповідності поставленим цілям і обов’язково - від урахування особливостей суб’єкта, що здійснює зазначену протидію;

3) провідними індивідуальними адміністративними актами управління у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї як форми діяльності публічної адміністрації в досліджуваній нами сфері є офіційне попередження про неприпустимість вчинення такого насилля, захисний припис і направлення на проходження корекційної програми, що виносяться в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності на підставі закону працівниками служби дільничних інспекторів міліції або кримінальної міліції у справах дітей з метою здійснення протидії насильству в сім’ї та забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, у результаті видання яких виникають, змінюються або припиняються конкретні адміністративні правовідносини в досліджуваній сфері;

4) основною матеріально-технічною операцією, що використовується у сфері адміністративно-правового регулювання протидії насильству в сім’ї працівниками служби дільничних інспекторів міліції або кримінальної міліції у справах дітей, є ведення різноманітних обліків у зазначеній сфері - профілактичного обліку осіб, які вчинили таке насильство, та зняття з нього, алфавітно-довідкового обліку дорослих осіб, до якого вносяться відомості про осіб, яким винесено офіційне попередження за неприпустимість вчинення насильства щодо дитини та спеціальних карток обліку фактів вчинення насильства в сім’ї.