Адміністративне право України. Повний курс

РОЗДІЛ 1. ЗАВДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

Адміністративне судочинство - це діяльність адміністративних судів щодо розгляду й вирішення публічних правових конфліктів (суперечок), що виникають з приводу порушення органами державної влади прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Функціонування адміністративного судочинства в державі вказує на людиноцентристську концепцію державного управління, відповідність його основним міжнародно-правовим стандартам забезпечення прав і свобод людини і громадянина, утвердження принципу законності у сфері реалізації публічної влади.

Загальним завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом суперечок у сфері публічних правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб´єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи ухвалені (вчинені) вони:

1] на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2] з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3] обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для ухвалення рішення (вчинення дії);

4] безсторонньо (неупереджено);

5] добросовісно;

6] розсудливо;

7] з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8] пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9] з урахуванням права особи на участь у процесі ухвалення рішення;

10] своєчасно, тобто впродовж розумного строку.

Суб´єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб´єкт під час здійснення ними публічних владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг.

Суб´єкти владних повноважень мають ураховувати ці крите- рії-принципи, знаючи, що адміністративний суд керуватиметься ними в разі оскарження відповідних рішень, дій чи бездіяльності. Законодавче закріплення цих критеріїв-принципів також дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість і природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб´єкта владних повноважень.

Ухвалення рішень, учинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України - за змістом цей критерій випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов´язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

«На підставі» означає, що суб´єкт владних повноважень:

- має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України;

- зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб’єкт владних повноважень має ухвалювати рішення, вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. Під установленими законом повноваженнями прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо вказує закон, - так звані «прямі повноваження», так і повноваження, які прямо законом не передбачені, але безпосередньо випливають із положень закону і є необхідними для реалізації суб’єктом владних повноважень своїх функцій (завдань), - так звані «похідні повноваження».

«У спосіб» означає, що суб’єкт владних повноважень зобов’язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми ухвалення рішення або вчинення дії та має обирати лише визначені законом засоби.

Ухвалення рішення, вчинення дії з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, - цей критерій інакше може бути сформульовано як принцип використання повноваження з належною метою. Належною є та мета, що визначена в законі або випливає з його цілей. Для забезпечення дотримання цього принципу доцільно, щоб у законодавчому акті чітко зазначалася мета, для якої надається повноваження. Цілі закону часто можуть бути виведені з його назви, преамбули або загальних положень. Часто для з’ясування мети повноважень та цілей закону доцільно звертатися до пояснювальної записки відповідного законопроекту та матеріалів його обговорення. Якщо мету повноваження в законі не визначено, то слід виходити із загальної мети, визначеної в статті 3 Конституції України, - утвердження і забезпечення прав людини є головним обов’язком держави.

Використання повноважень із неналежною метою за своїм змістом є зловживанням ними: використання їх нечесно, із протиправними намірами, з недоброю волею, зі спотвореним тлумаченням мети, з якою надано повноваження, з наявністю особистого інтересу в ухваленні рішення або вчиненні дії. Якщо рішення було ухвалено для досягнення результатів, на які повноваження суб´єкта владних повноважень аж ніяк не спрямоване, таке рішення має бути визнано протиправним. Так, несумісним із метою повноваження можна визнати рішення місцевої влади здійснити ремонт на громадському майдані, де заплановано проведення законних акцій протесту, - для того, щоб їм перешкодити, оскільки потреби в такому ремонті немає. Так само несумісним з метою повноваження можна визнати рішення керівника органу про ліквідацію посади в органі і звільнення у зв´язку з цим державного службовця з цієї посади, якщо таким рішенням керівник органу хотів лише позбутися «небажаного» працівника.

Ухвалення рішення, учинення (невчинення) дії обґрунтовано,

тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для ухвалення рішення або вчинення дії. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб´єкта владних повноважень ураховувати як обставини, на обов’язковість урахування яких прямо вказує закон, так й інші, що мають значення в конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, - наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб’єкт владних повноважень має уникати ухвалення невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само неприпустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення має бути вмотивованим.

Ухвалення рішення, учинення дії безсторонньо (неупере- джено) - цей критерій-принцип зобов’язує суб’єкта владних повноважень не мати упередженого ставлення до особи у своїх рішеннях та діях. Упереджено ставитися - означає бути прихильним до особи чи навпаки - поводитися з нею дискримінаційно через особисту симпатію чи антипатію або через власний інтерес у справі (фінансовий, родинний тощо), соціальний (корпоративний) інтерес, пов’язаний із належністю до певної спільноти, професії тощо. Ухвалюючи рішення або вчиняючи дію, суб’єкт владних повноважень не може ставати на бік будь-якої з осіб і не може виявляти себе заінтересованою стороною у справі, виходячи з будь- якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу, який не випливає із завдань цього суб´єкта, визначених законом.

Ухвалення рішення, учинення (невчинення) дії добросовісно - цей критерій-принцип вимагає від суб´єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеній законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через ухвалення рішення та вчинення дії.

Ухвалення рішення, учинення (невчинення) дій розумно (розсудливо). Під нерозсудливими (інакше - безглуздими, ірраціональними) рішеннями, діями, бездіяльністю суб´єкта владних повноважень можна розуміти такі, яких жоден суб´єкт владних повноважень не міг би допустити, діючи відповідно до здорового глузду та обов’язків, покладених на нього законом. Нерозсудливими слід вважати також рішення, дії, бездіяльність, що є неприпустимими з погляду законів логіки та загальноухвалених моральних стандартів.

Ухвалення рішення, учинення дій з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, - метою цього критерію-принципу є запобігання та усунення несправедливої (безпідставної) дискримінації. Суб´єкт владних повноважень має забезпечити рівне ставлення до осіб під час ухвалення рішення або вчинення дії за однакових (схожих) обставин. Це, звичайно, не означає ігнорування індивідуальних обставин кожної справи, а означає, що за схожих умов мають бути враховані принципи та підходи, які були застосовані під час розгляду подібної справи.

Несправедлива дискримінація буде відсутня, якщо орган надаватиме переваги певним категоріям осіб, виходячи із законних підстав і розумних об´єктивних обставин. Наприклад, не можна говорити про несправедливу дискримінацію, якщо суб´єкт владних повноважень першочергово буде приймати вагітних жінок, інвалідів тощо.

Принцип рівності (недискримінації) тісно пов’язаний із принципом безсторонності (неупередженості), адже упереджене ставлення може виявлятися в дискримінації особи.

Ухвалення рішень, учинення дій пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії), - цей критерій відображає принцип пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе під час ухвалення рішень або вжиття заходів, які матимуть вплив на права, свободи й інтереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб’єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи.

Принцип пропорційності зокрема передбачає таке:

- здійснення повноважень, як правило, не має спричиняти будь- яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, яких заплановано досягти;

- якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження мають бути виправдані потребою досягнення важливіших цілей;

- несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб’єкта владних повноважень мають бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії.

Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Ухвалення рішення з урахуванням права особи на участь у процесі ухвалення рішення - цей критерій випливає з принципу гласності щодо ухвалення рішень. Суб’єкт владних повноважень має застосовувати його, ухвалюючи рішення, що матиме вплив на права, свободи чи інтереси особи, особливо якщо це рішення може мати несприятливі наслідки для особи.

Особа, щодо якої ухвалюють таке рішення, має право бути вислуханою суб’єктом владних повноважень, вона може наводити обставини та докази на їх підтвердження, правові аргументи тощо. Ця вимога не є обов’язковою, якщо спілкування із суб´єктом владних повноважень відбувається письмово й повноваження суб’єкта владних повноважень не є дискреційним.

Наприклад: якщо для надання адміністративної послуги потрібно надати певні документи і за їх наявності суб´єкт владних повноважень зобов´язаний надати цю послугу, то немає сенсу в наданні особі можливості бути вислуханою.

Принцип гласності також вимагає від суб’єкта владних повноважень забезпечити особі доступ до інформації про обставини, які можуть бути покладені в основу рішення. Вибір способу надання інформації особі є прерогативою суб’єкта владних повноважень. Наприклад, через місцеві засоби масової інформації або поштою мешканці будинку можуть бути повідомлені про підготовку рішення щодо будівництва й відкриття автозаправки неподалік будинку. Звичайно, що дотримання цього принципу має бути узгоджено з положеннями законів про доступ до різних видів інформації.

Ухвалення рішення, учинення дії своєчасно, тобто упродовж розумного строку - цей критерій-принцип означає не лише потребу дотримання часових рамок, що визначені в нормативно-правових актах, а й ухвалення рішення або вчинення дії упродовж розумного строку, без невиправданого для конкретної ситуації зволікання. Тривалість розумного строку залежить від складності певного питання, нагальності його вирішення, кількості людей, залучених до справи, їхньої поведінки тощо.

Під час розгляду суперечок про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень суди, незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, мусять перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.

Установлення невідповідності діяльності суб’єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову, однак лише за умови, що встановлено порушення прав, свобод та інтересів позивача. Якщо ж права, свободи та інтереси позивача не були порушені, суд має відмовити в задоволенні позову й постановити окрему ухвалу, якою звернути увагу суб´єкта владних повноважень на неприпустимість відхилення від принципів адміністративної процедури.

Запитання і завдання

  1. Дайте визначення поняття «адміністративне судочинство».
  2. Сформулюйте загальне завдання адміністративного судочинства.
  3. Наведіть перелік питань, які перевіряються адміністративним судом у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб´єктів владних повноважень.

Література для поглибленого вивчення

  1. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді / за заг. ред. О. Пасенюка. Київ: Істина, 2007. 608 с.
  2. Лошицький М., Короєд С.. Завдання адміністративного судочинства: теоретичні питання реалізації. Судова апеляція. 2013. №3(32). С. 54-61.
  3. Юшкевич О., Мельник Р. Основи адміністративного судочинства : навчально-тренінговий посібник. Харків: НікаНова, 2012. 266 с.