Адміністративне право України. Повний курс

РОЗДІЛ 4. ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ`Я

В умовах сьогоденних соціально-економічних змін у сучасній Україні перед державою стоїть завдання створити умови, за яких громадяни мали б можливість забезпечувати свої права, свободи та законні інтереси. Це безпосередньо стосується і сфери охорони здоров’я. Ключове місце в питанні реалізації права громадян на отримання якісних медичних і фармацевтичних послуг займає організація охорони здоров’я, ефективність її функціонування. Саме це є найважливішим завданням публічної влади, яке вона реалізує через свої органи.

Охорона здоров´я - це система заходів, що здійснюються з метою збереження та відновлення фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людини за максимальної біологічно можливої індивідуальної тривалості її життя.

Основними принципами охорони здоров´я в Україні є такі:

- визнання охорони здоров’я пріоритетним напрямком діяльності суспільства й держави, одним із головних чинників виживання та розвитку народу України;

- дотримання прав і свобод людини і громадянина у сфері охорони здоров’я та забезпечення пов’язаних з ними державних гарантій;

- гуманістична спрямованість, забезпечення пріоритету загальнолюдських цінностей над класовими, національними, груповими або індивідуальними інтересами, підвищений медико- соціальний захист найбільш вразливих верств населення;

- рівноправність громадян, демократизм і загальнодоступність медичної допомоги та інших послуг у сфері охорони здоров’я;

- відповідність завданням і рівню соціально-економічного та культурного розвитку суспільства, наукова обґрунтованість, матеріально-технічна і фінансова забезпеченість;

- орієнтація на сучасні стандарти здоров’я та медичної допомоги, поєднання вітчизняних традицій і досягнень зі світовим досвідом у сфері охорони здоров’я;

- попереджувально-профілактичний характер, комплексний соціальний, екологічний та медичний підхід до охорони здоров’я.

Суб´єктами публічного адміністрування у сфері охорони здоров´я є:

Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України, що здійснюють адміністративно-правове регулювання у сфері охорони здоров’я виходячи з повноважень, визначених у Конституції України.
Міністерство охорони здоров’я України - центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОЗ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров’я, який реалізує державну політику у сферах контролю якості та безпеки лікарських засобів, зокрема медичних імунобіологічних препаратів, медичної техніки і виробів медичного призначення, та обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу.
Національна служба здоров’я України (НСЗУ), що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров’я, який реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення.
Центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковано заклади охорони здоров’я (Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство інфраструктури України, Служба безпеки України тощо).
Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.
Національна академія медичних наук України - державна наукова організація з проблем медицини та охорони здоров’я, яка заснована на державній власності та діє відповідно до законодавства України на самоврядній основі.

Публічне адміністрування у сфері охорони здоров´я здійснюється через:

- ухвалення нормативно-правових актів, які регламентують медичну та фармацевтичну діяльність;

- забезпечення загальнодоступності медичних послуг (медичної допомоги);

- забезпечення якості та безпеки медичних і фармацевтичних послуг;

- визначення та забезпечення гарантованого державою обсягу медичних послуг і ліків, які сплачуються з державного бюджету;

- державний контроль і нагляд в галузі охорони здоров’я.

Нормативно-правове регулювання охорони здоров´я на сьогодні здійснюється за допомогою положень таких нормативних актів:

Конституція України від 28 червня 1996 р. (ст. 3 проголошує життя і здоров’я людини серед найвищих соціальних цінностей; ст. 28 установлює, що жодна людина без її вільної згоди не може бути піддана медичним, науковим чи іншим дослідам; ст. 49 закріплює право кожного на охорону здоров’я, медичну допомогу, медичне страхування та визначає основні положення держаної політики у сфері охорони здоров’я; ст. 50 установлює право кожного на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди).
Основи законодавства України про охорону здоров’я від 19.11.1992 р., які визначають правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров’я в Україні, регулюють суспільні відносини в цій сфері.
Закон України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» від 19.10.2017 р., який закріплює державні фінансові гарантії надання необхідних пацієнтам послуг з медичного обслуговування (медичних послуг) і лікарських засобів належної якості за рахунок коштів Державного бюджету України за програмою медичних гарантій.
Закон України «Про підвищення доступності та якості медичного обслуговування у сільській місцевості» від 14.11.2017 р., який визначає правові, економічні та організаційні засади і напрямки регулювання розвитку охорони здоров’я в сільській місцевості для забезпечення гарантій рівного доступу громадян до якісного та ефективного медичного обслуговування.
Низка спеціальних законів, які присвячені правовому регулюванню окремих напрямків охорони здоров’я, зокрема: «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ), та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ» від 12.12.1991 р., «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 р., «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» від 15.02.1995 р. тощо.
Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку створення госпітальних округів» від 30.11.2016 р., «Про затвердження Методики розрахунку вартості послуги з медичного обслуговування» від 27.12.2017 р., «Про утворення Національної служби здоров’я України» від 27.12.2017 р. тощо.
Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров’я» від 30.11.2016 р., «Про схвалення Концепції розвитку охорони психічного здоров’я в Україні на період до 2030 року» від 27 грудня 2017 р. тощо.
Накази МОЗ України «Про затвердження Порядку вибору лікаря, який надає первинну медичну допомогу, та форми декларації про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу» від 19.03.2018 р., «Про затвердження Порядку надання первинної медичної допомоги» від 19.3.2018 р. тощо.

Забезпечення загальнодоступності медичних послуг (медичної допомоги) здійснюється передусім за рахунок можливості отримання залежно від медичних показань медичної допомоги таких видів:

- екстрена медична допомога, що полягає у здійсненні медичними працівниками невідкладних організаційних, діагностичних і лікувальних заходів, спрямованих на врятування та збереження життя людини в невідкладному стані та мінімізацію наслідків впливу такого стану на її здоров’я;

- первинна медична допомога, що передбачає надання консультацій, проведення діагностики та лікування найбільш поширених хвороб, травм, отруєнь, патологічних, фізіологічних (під час вагітності) станів, здійснення профілактичних заходів. Первинну медичну допомогу надають лікарі загальної практики - сімейні лікарі, лікарі інших спеціальностей та інші медичні працівники, які працюють під їх керівництвом;

- вторинна (спеціалізована) медична допомога, що надається в амбулаторних або стаціонарних умовах лікарями відповідної спеціалізації та передбачає надання консультацій, проведення діагностики, лікування, реабілітації та профілактики хвороб, травм, отруєнь, патологічних і фізіологічних (під час вагітності та пологів) станів;

- третинна (високоспеціалізована) медична допомога, що надається в амбулаторних або стаціонарних умовах у плановому порядку або в екстрених випадках і передбачає надання консультацій, проведення діагностики, лікування хвороб, травм, отруєнь, патологічних станів, ведення фізіологічних станів (під час вагітності та пологів) із застосуванням високотехнологічного обладнання та/або високо- спеціалізованих медичних процедур високої складності;

- на останніх стадіях перебігу невиліковних захворювань пацієнтам надається паліативна допомога, що включає комплекс заходів, спрямованих на полегшення фізичних та емоційних страждань пацієнтів, а також надання психосоціальної та моральної підтримки членам їх сімей;

- медична реабілітація - вид медичної допомоги, що надається пацієнтам в амбулаторних або стаціонарних умовах і включає систему медичних та інших заходів, спрямованих на відновлення порушених чи втрачених функцій організму особи, на виявлення та активізацію компенсаторних можливостей організму з метою створення умов для повернення особи до нормальної життєдіяльності, на профілактику ускладнень і рецидивів захворювання.

Також важливим є створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров’я та забезпеченням фінансування надання гарантованого обсягу медичних послуг та лікарських засобів. Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров’я формується з урахуванням потреб населення в медичному обслуговуванні, потреби забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів.

Відповідно до сучасних реформ формується спроможна мережа надання первинної медичної допомоги - організаційно інтегрована сукупність надавачів первинної медичної допомоги, здатних забезпечувати надання якісної, комплексної, безперервної та орієнтованої на пацієнта первинної медичної допомоги відповідно до соціально-демографічних характеристик населення, особливостей його розселення на відповідній території планування.

Ця мережа має забезпечити якість і доступність цього виду допомоги. Поряд із тим упроваджуються госпітальні округи, які мусять забезпечити гарантований своєчасний доступ населенню до послуг вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги належної якості. Створення госпітальних округів здійснюється з урахуванням таких чинників: належне робоче навантаження для закладів охорони здоров’я, що сприяє забезпеченню рівня безпеки та якості медичної допомоги; дотримання норм доступності необхідної медичної допомоги; поточні демографічні показники, структура захворюваності, тенденції міграції населення, а також їх прогнозування; усталені клінічні маршрути пацієнтів до закладів охорони здоров’я, що надають вторинну (спеціалізовану) медичну допомогу.

Забезпечення якості та безпеки медичних і фармацевтичних послуг як важливий напрямок публічного адміністрування у сфері охорони здоров’я здійснюється: 1) за допомогою використання механізмів контролю та нагляду за якістю таких послуг, що здійснюються на всіх стадіях (від державної реєстрації та отримання відповідних дозволів на право здійснювати медичну й фармацевтичну діяльність до завершальних етапів, коли вже є кінцевий результат такої діяльності); 2) через поліпшення результатів роботи системи загалом, тобто постійну модернізацію й удосконалення цієї системи.

У системі забезпечення якості та безпеки медичних і фармацевтичних послуг розрізняють органічні та функціональні складові. Органічні становлять основу системи, і без них ця система існувати не може. Функціональні - це певні процеси, реалізація яких на практиці сприяє забезпеченню якості й безпеки медичних і фармацевтичних послуг.

До органічних складових системи забезпечення якості та безпеки медичних і фармацевтичних послуг належать галузеві органи охорони здоров’я: Державна служба України з лікарських засобів і контролю за наркотиками; Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров’я України; Управління фармацевтичної діяльності та якості фармацевтичної продукції Міністерства охорони здоров’я України; Державний експертний центр Міністерства охорони здоров’я України; Управління (департаменти) і відділи охорони здоров’я обласних, міських, районних державних адміністрацій та міських виконавчих комітетів.

До функціональних складових системи забезпечення якості та безпеки медичних і фармацевтичних послуг належать ліцензування, акредитація, стандартизація, атестація/сертифікація.

Ліцензування діяльності у сфері охорони здоров´я - це засіб державного регулювання провадження господарської діяльності у сфері охорони здоров’я, спрямований на забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері ліцензування, захист інтересів держави, суспільства та окремих споживачів, що полягає у наданні відповідного дозволу підприємствам, установам, організаціям, а також індивідуальним підприємцям на право здійснювати діяльність у сфері охорони здоров’я з подальшим контролем та наглядом за дотриманням ліцензіатами умов надання такого дозволу.

Ліцензуванню підлягають усі підприємства, установи, організації, а також фізичні особи-підприємці, які здійснюють означені види діяльності незалежно від форми власності. Основним завданням цього засобу державного регулювання є визначення обсягу, якості та можливості надання здобувачем ліцензії відповідних послуг, а також визначення його реального стану та відповідності встановленим критеріям і стандартам.

Акредитація закладу охорони здоров´я - це офіційне визнання наявності в закладі охорони здоров’я умов для якісного, своєчасного, певного рівня медичного обслуговування населення, дотримання ним стандартів у сфері охорони здоров’я, відповідності медичних (фармацевтичних) працівників єдиним кваліфікаційним вимогам.

Акредитація лікувально-профілактичних закладів є додатковим засобом забезпечення якості та безпеки надання медичних і фармацевтичних послуг, гарантує наявність відповідних умов для надання таких послуг, якість професійної діяльності її працівників, а також відповідність закладів установленим критеріям. І чим вища категорія, що надається такому закладу, тим більшими є гарантії отримання в певному закладі високоякісних медичних послуг.

Атестація медичних і фармацевтичних працівників - це адміністративна процедура щодо визначення відповідності знань, умінь і навичок медичного працівника встановленим зразкам (еталонам, стандартам) з подальшою можливістю присвоєнням певних кваліфікаційних категорій.

Визначення та забезпечення гарантованого державою обсягу медичних послуг і ліків, які оплачуються з державного бюджету

Відповідно до положень Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» від 19.10.2017 р.

держава гарантує повну оплату згідно з тарифом за рахунок коштів Державного бюджету України, надання громадянам необхідних їм медичних послуг і лікарських засобів, що передбачені програмою державних гарантій медичного обслуговування населення, яка визначає перелік та обсяг медичних послуг (включаючи медичні вироби) та лікарських засобів, для профілактики, діагностики, лікування й реабілітації у зв’язку з хворобами, травмами, отруєннями і патологічними станами, а також у зв’язку з вагітністю та пологами. Таким чином, Кабінет Міністрів України щорічно затверджує перелік та обсяг медичних послуг (зокрема й медичних виробів) і лікарських засобів, які держава зобов’язується оплачувати, а також затверджує тарифи на ці послуги.

Здійснення державного контролю та нагляду в галузі охорони здоров´я. Контроль якості медичних і фармацевтичних послуг можна поділити на:

Зовнішній (позавідомчий), який у свою чергу включає: а) контроль з боку суб’єктів, які надають відповідні дозволи на здійснення цих послуг (органи з ліцензування, акредитації закладів охорони здоров’я, атестації/сертифікації спеціалістів); б) контроль з боку правоохоронних органів та судів; в) контроль з боку професійних медичних (фармацевтичних) асоціацій та інших громадських професійних об’єднань, асоціацій захисту прав споживачів тощо.
Внутрішній (відомчий), який поділяється на: а) контроль, який здійснюється спеціалістами (експертами) медичного (фармацевтичного) закладу; б) контроль, який здійснюється спеціалістами (експертами) органів управління охорони здоров’я.

Основним завданням внутрішнього контролю якості є визначення ступеня відповідності діяльності й конкретних результатів роботи закладу загальноприйнятим стандартам із подальшою корекцією механізму забезпечення якості надання медичних і фармацевтичних послуг.

Виділяють такі об’єкти контролю та нагляду у сфері охорони здоров’я: обіг наркотичних засобів, обіг лікарських засобів, медична діяльність.