Адміністративне право України. Повний курс

РОЗДІЛ 3. ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЕКОНОМІКИ

Загальна мета діяльності держави полягає в забезпеченні дотримання національних інтересів, які визначено ст.ст. 2, 3, 5 Конституції України. Ними є територіальна недоторканність і цілісність, забезпечення прав і свобод людини, здійснення народом влади безпосередньо й через органи державної влади та місцевого самоврядування. Конкретні засоби досягнення цієї загальної мети залежать від об´єкта, на який здійснюють вплив уповноважені державні органи.

До економічної діяльності держави слід віднести діяльність, що закріплена ст. 10 Господарського кодексу України від 16.01.2003 р. №436-1^ і названа напрямами економічної політики держави, за винятком положень, які стосуються бюджетної, податкової, грошово-кредитної, валютної політики. Відтак до економічної діяльності держави належить діяльність щодо реалізації структурно-галузевої, інвестиційної, амортизаційної політики, політики інституційних перетворень, антимонопольно- конкурентної, зовнішньоекономічної політики.

Відносини у сфері економіки регулюються нормами багатьох галузей права, однак тільки адміністративне право притаманними йому правовими засобами впорядковує певну частину відносин у сфері економіки.

Публічне адміністрування у сфері економіки здійснюється за декількома напрямками, що виділені, виходячи з ознаки єдності мети його здійснення.

1. Забезпечення стратегічних пріоритетів розвитку економіки - структурних змін, зокрема стимулювання розвитку окремих галузей та виробництва, сфер економічного розвитку (наприклад, малого підприємництва); інвестування, інновації, ціноутворення тощо.

Серед актів програмного спрямування слід відзначити закони України «Про державні цільові програми» (2004 р.), «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст» (2004 р.), «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (2003 р.) та деякі інші. Програмне спрямування мають окремі постанови Верховної Ради України - «Про Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції» від 21.12.1993 р. та деякі інші.

Положення норм законів конкретизовано підзаконними нормативно-правовими актами - указами Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами міністерств, служб, агентств, інспекцій (наказами, інструкціями, листами, роз’ясненнями тощо). Положення підзаконних нормативно-правових актів стосуються тих або інших аспектів діяльності органів публічного адміністрування економіки і спрямовані переважно на врегулювання організаційних питань у окремих сферах економічної діяльності. Це зокрема розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Стратегії розвитку малого і середнього підприємництва в Україні на період до 2020 року» від 24.05.2017р. № 504-р, «Про схвалення Транспортної стратегії України на період до 2020 року» від 20.10.2010 р. № 2174-р та інші.

Водночас окремі проблеми публічного адміністрування у сфері економіки вирішуються лише в підзаконних актах, що не забезпечує належної якості такого регулювання.

2. Визначення сфер економіки, які можуть складати об´єкт недержавної власності та механізм її набуття, - наприклад, через приватизацію, антимонопольне регулювання (створення конкурентного середовища) та чітке закріплення статусу суб’єктів державної власності (наприклад, казенних підприємств).

Серед нормативно-правових актів цієї групи слід виокремити закони, якими встановлені загальні межі проведення приватизації. Це закони України «Про приватизацію державного і комунального майна» від 18.01.2018 р. №2269-УШ, «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» від 07.07.1999 р. № 847-ХІУ, «Про внесення змін до деяких законів

України з питань приватизації щодо реалізації положень Державної програми приватизації на 2012-2014 роки» від 13.01.2012 р. № 4336-УІ та інші. Особливості правового регулювання відносин у сфері приватизації врегульовано Податковим кодексом України (у редакції від 01.01.2017 р.), Господарським кодексом України від 16.01.2003 №436-ІУ, Цивільним кодексом України від 16.01.2003 р. №435-ІУ

Серед означених законів найбільш численну групу становлять закони, якими визначено особливості приватизації окремих об´єктів.

Антимонопольне регулювання (або створення умов щодо формування конкурентного середовища) визначається в законах України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 р. №3659- XII, «Про захист від недобросовісної конкуренції» від 07.06.1996 р. №236/96-ВР, «Про природні монополії» від 20.04.2000 р. №1682-ІІІ, «Про захист економічної конкуренції» від 11.01.2001 р. №2210-Ш та інші закони й підзаконні нормативно-правові акти.

3. Публічне адміністрування у сфері зовнішньоекономічної діяльності. Відповідно до ст.18 Конституції України зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки через підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. П. 9 ст. 92 Конституції України визначено, що виключно законами України регулюються засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності. Основним нормативно-правовим актом, який регулює ці відносини, є Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16.04.1991 р. № 959-ХІІ. Крім того, експортно-імпортні операції регулюють зокрема закони України «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» від 22.12.1998 р. № 332-Х^ та деякі інші. Окремо слід виділити Митний кодекс України від 13.03.2012 р. № 4495-УІ (остання редакція від 22 березня 2018 року № 2375-УІІІ), норми якого поряд із приписами міжнародних договорів, ратифікованих у встановленому порядку окремими законодавчими й підзаконними актами, регулюють питання здійснення державної митної справи.

До видів зовнішньоекономічної діяльності, які здійснюються в Україні суб´єктами цієї діяльності, належать: експорт та імпорт товарів, капіталів і робочої сили; надання суб´єктами зовнішньоекономічної діяльності України послуг, наукова, науково-технічна, науково-виробнича, виробнича, навчальна та інша кооперація на комерційній основі та ін.

4. Визначення підстав і меж використання імперативних та диспозитивних методів публічного правового регулювання відносин у сфері економіки. Мова йде про реєстрацію, ліцензування, квотування, надання дозволів, застосування заходів адміністративної відповідальності тощо._

В економічних відносинах органічне поєднання імперативного й диспозитивного методів правового регулювання виявляється в чіткості, послідовності, однозначності законодавчого визначення напрямків розвитку вітчизняної економіки, меж діяльності державних органів щодо регулювання економічних відносин та їх відповідних повноважень, у суворому дотриманні правових норм, розвиненості системи державних гарантій реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність, у дієвому захисті економічних інтересів держави. З іншого боку, мають бути розвинені засоби й заходи, притаманні диспозитивному методу публічного правового регулювання відносин в економічній сфері, що означає встановлення правової можливості альтернативного вибору учасниками цих відносин варіантів поведінки в межах закону.

Така правова можливість реалізується зокрема в дозволах, адміністративних угодах, адміністративних послугах, які забезпечують соціальну свободу й активність людини, реалізацію принципу «дозволено те, що не заборонено законом».

Органи виконавчої влади як суб´єкти публічного адміністрування здійснюють організаційну, цілеспрямовану діяльність щодо розбудови демократичного суспільства, забезпечення пропорційного розвитку економіки України.

Суб´єкти публічного адміністрування у сфері економіки доцільно систематизувати на такі групи:

- загальні суб´єкти (Кабінет Міністрів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України та інші);

- суб´єкти публічного адміністрування щодо окремих галузей економіки та міжгалузевого публічного адміністрування економікою;

- суб´єкти публічного адміністрування на територіальному (місцевому) рівні;

- суб´єкти публічного адміністрування на локальному рівні.

Кабінет Міністрів України відповідно до ст.116 Конституції України та ст.2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. №794-УІІ забезпечує державний суверенітет й економічну самостійність України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, рівні умови розвитку всіх форм власності, організовує та забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України та ін.

Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної економічної, цінової, інвестиційної та зовнішньоекономічної політики, а також міжвідомчої координації з питань економічного й соціального співробітництва України з ЄС є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Його основні завдання розділені на два види залежно від сфери публічного адміністрування. Якщо вплив стосується всіх сфер економічної діяльності, то це загальні завдання. У разі здійснення публічного адміністрування окремих сфер економічної діяльності держави виділяються спеціальні завдання.

Більшість завдань Мінекономрозвитку України стосуються питань публічного адміністрування конкретними сферами економічної діяльності держави й пов´язані з реалізацією державної політики щодо регіонального розвитку, ціноутворення, конкуренції, зовнішньоекономічної діяльності, державного замовлення та державного резерву, економічної політики у сфері оборони та безпеки.

До основних завдань віднесено ті, що спрямовані на формування та забезпечення реалізації державної політики: економічного і соціального розвитку; ціноутворення; торгівлі; регіонального розвитку; технічного регулювання (стандартизації, метрології, сертифікації, оцінювання (підтвердження) відповідності, акредитації органів з оцінювання відповідності, управління якістю); державних закупівель, державного замовлення; державно-приватного партнерства; державного ринкового нагляду; торгівлі та побутових послуг; з питань економічного і соціального співробітництва України з ЄС; зовнішньоекономічної діяльності, політики інтеграції економіки України у світову економіку, співробітництва із СОТ; співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями та з питань залучення міжнародної технічної допомоги.

До спеціальних завдань віднесено ті, що стосуються формування державної політики: у сфері захисту прав споживачів; у сфері статистики, керуючись засадами професійної незалежності та самостійності органів державної статистики щодо розроблення і затвердження нормативно-правових актів у галузі статистики; з питань розвитку підприємництва, державної регуляторної політики, ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; з питань державного експортного контролю; у сфері інвестиційної діяльності та управління національними проектами (стратегічно важливими проектами, що забезпечують технологічне оновлення та розвиток базових галузей реального сектору економіки України); з питань ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива; у сфері державного матеріального резерву; у сфері управління об´єктами державної власності, зокрема корпоративними правами держави; забезпечення нормативно-правового регулювання у вищезазначених сферах; забезпечення реалізації в межах своїх повноважень державної економічної політики у сфері оборони та безпеки; удосконалення в межах своїх повноважень інструментів, процедур і стандартів діяльності органів виконавчої влади.

Мінекономрозвитку України в межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Міністр економічного розвитку і торгівлі України. Мінекономрозвитку України видає в разі потреби разом з іншими центральними органами виконавчої влади спільні акти. Накази Мінекономрозвитку України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, ухвалюються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

До суб´єктів публічного адміністрування у сфері економіки належать Державна служба статистики, Державна служба України з питань безпеки харчових продуктів та захисту споживачів, на які покладено функції з моніторингу динаміки цін (тарифів) на споживчому ринку (Державна служба статистики) та контролю за дотриманням вимог формування, установлення та застосування державних регульованих цін. Ці функції раніше реалізувала Державна інспекція з контролю за цінами, яка була ліквідована відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 р. № 667 урегульовано статус Держпродспоживслужби як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику в галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров’я населення та ін.¹.

До суб´єктів публічного адміністрування у сфері економіки належить Державна регуляторна служба України. Відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, ДРС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності (п.1).

Публічне адміністрування у сфері антимонопольного регулювання стосується цілеспрямованої діяльності уповноважених суб´єктів, насамперед Антимонопольного комітету України як державного органу зі спеціальним статусом (ч.1 ст.1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 р. №3659- XII¹). Діяльність Антимонопольного комітету України як суб´єкта публічного адміністрування у сфері економіки стосується реалізації функцій та компетенції відповідно до чинного законодавства, пов´язаних із застосуванням заходів імперативного характеру, а також опосередкованого впливу з метою забезпечення державного захисту конкуренції в підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

Публічне адміністрування щодо окремих галузей економіки здійснюють галузеві міністерства, окремі служби: Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство інфраструктури України, Державна авіаційна служба України, Державна служба України з безпеки на транспорті.

Повноваження щодо міжгалузевого публічного адміністрування економікою мають окремі державні агентства: Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України, Державне агентство з питань електронного урядування України, Державне агентство резерву та ін. Також доцільно віднести до таких суб´єктів Фонд державного майна України.

На місцевому рівні у структурі обласних, міських Київської та Севастопольської державних адміністрацій діють структурні підрозділи економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій. У структурі районних, районної у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій функціонують підрозділи економічного розвитку та торгівлі. Вид структурних підрозділів (департамент, управління, відділ, сектор) та їх статус як юридичних осіб публічного права визначається головою обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій залежно від ступеня складності завдань.

На локальному рівні безпосереднє публічне адміністрування державними підприємствами та організаціями здійснює керівник - генеральний директор (директор), який очолює адміністрацію цього підприємства або організації. Свої функції керівник здійснює відповідно до контракту, укладеному між ним та Мінекономрозвитку, а також статуту (положенню), затвердженому Мінекономрозвитку, якщо вони входять до сфери його управління.

До засобів публічного адміністрування (тобто тих, які відзначаються адміністративно-правовою природою застосування, а тому їх також можна назвати адміністративно-правовими засобами впливу держави) у сфері економіки належать ліцензування, патентування, квотування, державна реєстрація, функціонування дозвільної системи. Також до них слід віднести стандартизацію.

Незважаючи на те, що ліцензування, патентування, квотування вказані у статті 12 Господарського кодексу України, вони належать до засобів публічного адміністрування у сфері економіки, адже:

- відносини, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з використанням цих заходів, є наслідком організаційно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади;

- ці відносини мають публічний правовий характер, оскільки суб’єкт державного управління у сфері економіки обов’язково має юридичні повноваження щодо інших учасників цих відносин - суб’єктів господарювання,

- ці відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб’єкта, але згода іншого не є обов’язковою,

- порушення однією зі сторін своїх обов’язків тягне відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою.

Розмежування між господарсько-правовими та адміністративно- правовими відносинами в цьому разі відбувається відповідним чином.

До господарських відносин не належать згідно зі ст. 4 Господарського кодексу України адміністративні та інші відносини управління за участі суб´єктів господарювання, в яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб´єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарських повноважень. Саме в разі ліцензування, патентування, квотування, сертифікації, стандартизації, здійснення дозвільної діяльності таке застосування не пов’язане із господарською компетенцією уповноважених державних органів, але пов´язане із реалізацією їх організаційно-розпорядчих повноважень, ухваленням приписів, які є обов’язковими до виконання. Тому порядок реалізації цих заходів регулюється нормами адміністративного права.

Ліцензія - це документ державного зразка, який засвідчує право суб’єкта господарювання - ліцензіата - на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності впродовж визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. Відносини, пов’язані з ліцензуванням певних видів господарської діяльності, регулюються законом.

Торговий патент - це державне свідоцтво, яке засвідчує право суб’єкта господарювання займатися певними видами підприємницької діяльності впродовж установленого строку. Спеціальний торговий патент - це державне свідоцтво, яке засвідчує право суб’єкта господарювання на особливий порядок оподаткування відповідно до закону. Порядок патентування певних видів підприємницької діяльності встановлюється законом.

Квотування - це встановлення граничного обсягу (квоти) виробництва чи обігу певних товарів і послуг. Порядок квотування виробництва та/або обігу (включаючи експорт та імпорт), а також розподілу квот установлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до закону.

Стандартизація - це діяльність, що полягає в установленні положень для загального та неодноразового використання щодо наявних чи потенційних завдань і спрямована на досягнення оптимального ступеня впорядкованості в певній сфері.

Державна реєстрація юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб-підприємців - це офіційне визнання за допомогою засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, зміни відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців і громадських формувань, про юридичну особу та фізичну особу-під- приємця, а також проведення інших реєстраційних дій, передбачених Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» від 15.05.2003 № 755-ІУ.

Дозвільна система у сфері господарської діяльності - це

сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб´єктами господарювання у зв’язку з виданням документів дозвільного характеру.

Можна виділити такі види дозвільної діяльності у сфері економіки залежно від напрямку її здійснення: 1) діяльність, пов’язана з легітимацією суб’єкта господарювання (реалізується через надання ліцензій та патентів); 2) діяльність щодо надання суб’єкту підприємництва права на провадження певних дій через надання документів дозвільного характеру; 3) у сфері захисту економічної конкуренції. Серед названих видів дозвільної діяльності найбільша кількість дозволів видається щодо провадження певних дій через надання документів дозвільного характеру.

Окремо слід виділити державний контроль у сфері економіки як елемент публічного адміністрування. Функцію державного контролю реалізують уповноважені державні органи, які слід розподілити на дві великі групи:

1] органи, для яких більшість їх функцій є контрольно-наглядовими;

2] органи, для яких контрольно-наглядові функції не є основними функціями їхньої діяльності.

При цьому друга група органів численніша за першу.

До першої групи слід віднести такі органи виконавчої влади та їх територіальні відділи (відділення, управління тощо): Державну аудиторську службу України, Державну казначейську службу України, Антимонопольний комітет України, Державну фіскальну службу України.

До другої групи належать практично всі суб´єкти публічного адміністрування економіки на центральному та місцевому рівнях.

Основними напрямками контролю є дотримання загальнообов´язкових правил, установлених чинним законодавством, з питань зовнішньої діяльності суб´єктів контролю щодо фінансово-господарського становища підприємств, зокрема тих, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави та мають монополію на загальнодержавному ринку товарів і послуг; цін та ціноутворення; додержання умов реалізації програм та проектів міжнародної технічної допомоги, кредитів, грантів, іноземних інвестицій; стану економічної конкуренції на ринку; сплати суб´єктами господарських відносин податків, зборів та інших обов’язкових платежів та ін.

Основними формами контрольної діяльності є ревізії, перевірки, моніторинг, експертиза.

Питання для самоконтролю

1. Схарактеризуйте особливості публічного адміністрування у сфері економіки.
2. Назвіть напрямки публічного адміністрування у сфері економіки.
3. Визначте особливості правового статусу загальних суб’єктів публічного адміністрування у сфері економіки
4. Схарактеризуйте правовий статус суб’єктів публічного адміністрування щодо окремих галузей економіки та міжгалузевого публічного адміністрування економікою.
5. Визначте особливості правового статусу суб´єктів публічного адміністрування у сфері економіки на територіальному (місцевому) рівні.
6. Схарактеризуйте правовий статус суб´єктів публічного адміністрування у сфері економіки на локальному рівні.
7. Назвіть основні засоби публічного адміністрування у сфері економіки та доведіть адміністративно-правову природу їх застосування.
8. Надайте характеристику основних засобів публічного адміністрування у сфері економіки.
9. Розкрийте особливості державного контролю у сфері економіки як елементу публічного адміністрування.

Література для поглибленого вивчення

1. Авер’янов В. Вибрані наукові праці. Київ: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2011. 448 с.
2. Битяк Ю., Гаращук В., Зуй В. та ін. Адміністративне право: підручник. Харків : Право, 2013. 656 с.
3. Галунько В., Курило В., Короєд С. та ін. Адміністративне право України. Т.1. Загальне адміністративне право: навчальний посібник. Херсон: Грінь Д.С., 2015. 272 с.
4. Бондар Г., Коломоєць Т., Колпаков К. та ін. Адміністративно- правове регулювання публічного адміністрування в Україні. Запоріжжя : ЗНУ 2014. 204 с.
5. Буханевич О. Адміністративні послуги в Україні: засади надання та шляхи вдосконалення: монографія. Хмельницький: «Поліграфіст», 2017. 392 с.
6. Кузьменко О., Пастух І., Користін О. та ін. Адміністративне право зарубіжних країн : курс лекцій. Київ: Юрінком Інтер, 2014. 528 с.
7. Битяк Ю. та ін. Правова доктрина України: у 5 т. Харків: Право, 2013.Т. 2: Публічно-правова доктрина України. 2013. 864 с.
8. Рябченко О. Концептуальні проблеми застосування диспозитивного методу публічно-правового регулювання відносин у сфері економіки: Наукова доповідь. Київ: Логос, 2013. 40 с.
9. Douglas, R., & Head, M. Douglas and Jones’s Administrative Law (7th ed.). Sydney, N.S.W.: Federation Press, 2014. 884 p.
10. Peter Leyland, Gordon Anthony Textbook on Administrative Law. Oxford University Press, 2016.516 p.
11. Keith Werhan Principles of Administrative Law, 2d (Concise Hornbook Series). West Academic, 2014. 440 p.
12. Daniel Freund, Alistair Price On the legal effects of unlawful administrative action / Daniel Freund, Alistair Price / South African Law Journal. 2017. - Volume 134 Number 1. P. 184 208.
13. Adrian Vermeule Rationally Arbitrary Decisions in Administrative Law / Adrian Vermeule /The Journal of Legal Studies. 2015. № 2. P. 475-507.
14. Bojan Bugaric Administrative Law Developments in PostCommunist Slovenia: Between West European Ideals and East European Reality / European Public Law. 2016. № 22 . Issue 1. PP. 25-48.