Адміністративне право України. Повний курс

4.2.2. Наділення адміністративними повноваженнями, делегування адміністративних повноважень

Якщо діяльність зі здійснення публічного адміністрування обмежується компетенцією суб´єкта, то наступним питанням, на яке слід дати відповідь - яким чином той чи інший суб´єкт розпочинає володіти повноваженнями та які існують вимоги стосовно їх розподілу. Загальними обмеженнями в цьому питанні є структурні обмеження, що випливають із конституційної доктрини поділу влади, загальні принципи права та встановлені законодавчі обмеження, викладені, як правило, в базових (компетенцій- них) законах.

Повноваження суб´єкти публічного адміністрування отримують у різний спосіб (нормативний, договірний), від різних суб´єктів (законодавця чи іншого суб´єкта публічного адміністрування) тощо. Відповідно до цього можна виділити:

1] наділення повноваженнями;

2] делегування повноважень;

3] передання (перерозподіл) повноважень.

Загалом їх виокремлення базується на критерії відмежування суб´єкта, який передає повноваження, та способах здійснення.

Наділення повноваженнями суб´єкта публічного адміністрування здійснюється або законодавчим органом, або іншим уповноваженим на те органом. Так, наділення повноваженнями місцевих державних адміністрацій здійснюється Верховною Радою України, що ухвалила Закон «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до положень Конституції України та Закону «Про Кабінет Міністрів України» уряд наділив повноваженнями Державне агентство автомобільних доріг України, затвердивши положення про його діяльність, що містить перелік повноважень.

Наділення повноваженнями має первинний характер і здійснюється в разі появи нових об´єктів адміністрування (наприклад, кібернетичний простір, вимушено переміщені особи, євроінтеграція тощо). Так, одним із прикладів можна навести виникнення потреби здійснювати публічне адміністрування в новій сфері інформаційно-комунікаційних технологій, утворення відповідних суб´єктів і наділення їх повноваженнями¹.

Однак частіше за все здійснюється не наділення, а передання повноважень. Воно має похідний характер, що є наслідком реорганізації, ліквідації органів, децентралізації або централізації повноважень, оптимізації функцій органів і полягає в переданні повноважень від одного суб´єкта до іншого.

На рівні центральних органів виконавчої влади це питання врегульовано таким чином, що повноваження передаються: 1) у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; 2) у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один чи кілька органів виконавчої влади; 3) у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених унаслідок такого поділу; 4) у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; 5) у разі ліквідації органу виконавчої влади й передання його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

Зміст делегування повноважень полягає в тимчасовому переданні здійснення своїх повноважень (у повному обсязі або частково) одними суб´єктами публічного адміністрування іншим. У той же час делегування не слід розглядати як дозвіл або санкціонування, а швидше як передання влади за умов особливого контролю. Причиною впровадження механізму делегування повноважень у публічне адміністрування є те, що воно має наслідком реалізацію повноважень більш обізнаними та компетентними суб´єктами, які здатні використовувати ширші інформаційні, людські та часові ресурси.

Делегування повноважень в адміністративно-правовій площині виражається у чотирьох варіантах:

1. По-перше, це стосується тих випадків, коли нормативні акти уповноважують керівника органу, його структурного підрозділу здійснювати передання своїх повноважень чи їх частини іншій посадовій особі.

Наприклад: делегування повноважень здійснюється при розподілі міністром власних повноважень між заступниками міністра в разі його відсутності (ст.8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»). У цьому сенсі делегування повноважень відбувається також у формі адміністративного доручення і є однією з адміністративно-правових форм забезпечення оперативності та підвищення ефективності управління.

2. По-друге, делегування повноважень найбільш поширене у взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає, що делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішеннями районних, обласних рад.
3. По-третє, делегування повноважень відбувається в системі органів виконавчої влади між співпідпорядкованими органами. Нормативно-правові акти передбачають можливість передання власних повноважень широкого кола суб´єктів.

Приклад: Наказ міністерства економіки України «Про порядок ліцензування експорту товарів» містить положення про делегування структурним підрозділам обласних державних адміністрацій права видання ліцензій на експорт товарів суб´єктам зовнішньоекономічної діяльності, які зареєстровані у відповідних регіонах та облікова вартість товарів за договорами (контрактами) яких не перевищує 300 тис. доларів США.

4. По-четверте, делегування повноважень публічного адміністрування може здійснюватися приватним особам (фізичним та юридичним), які в результаті набувають повноважень зі здійснення публічного адміністрування. Вони стають суб´єктами публічного адміністрування, однак тільки у функціональному сенсі, і їх діяльність чітко обмежена або законом, або актом делегування. Суб´єктами делегованих повноважень у наведеному сенсі можуть бути ради суб´єктів - суб´єкти господарювання, громадські об´єднання тощо.

У будь-якому наведеному вище варіанті делегування повноважень може здійснюватися лише в разі та в порядку, визначених законодавством. До таких висновків також дійшла судова практика.

Прийнято виділяти такі засоби делегування повноважень: через видання нормативного акта; через видання індивідуального акта; через укладення адміністративної угоди. Проте найбільш «природним» засобом делегування є передання повноважень від однієї особи іншій через укладення між ними адміністративної угоди. У такому разі максимально повно реалізується принцип взаємної згоди сторін. Крім того угода дає можливість зафіксувати особливості конкретного випадку делегування, установити механізм вирішення суперечок, пов´язаних із делегуванням, порядок припинення делегування тощо.

Отже, делегування адміністративних повноважень передбачає, що суб´єкт публічної адміністрації ситуаційно, тимчасово або безстроково передає іншій особі належні йому адміністративні повноваження з метою ефективного, якісного забезпечення публічного інтересу.