Адміністративне право України. Повний курс

4.2.1. Повноваження суб`єктів публічного адміністрування

Будь-який суб´єкт публічного адміністрування утворюється державою чи територіальною громадою для того, щоб покласти на нього обов’язки з виконання певних дій в інтересах держави чи громади. Тобто з самого початку визначається коло його публічних обов’язків. Однак виконання більшості з них передбачає контакт і взаємодію уповноваженого суб’єкта з іншими особами перед приватними. Тому суб’єкту публічної адміністрації надаються права вимагати від таких осіб виконання покладених на них обов’язків, дотримуватися належної поведінки. При цьому реалізація обов’язку без використання права для суб’єкта публічного адміністрування є майже неможливою.

Приклад: Міністерство охорони здоров´я України зобов´язане видавати ліцензії на здійснення медичної практики та вести реєстр осіб, що отримали такі ліцензії.

У компетенційних актах, особливо підзаконних, термін «повноваження» застосовується не завжди. Часто його замінюють досить складними мовними конструкціями на кшталт «на виконання своїх завдань орган здійснює» або «до компетенції органу належить».

Натомість повноваження прямо згадуються в Конституції України. Частина 2 статті 19 Основного Закону прямо зазначає, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

З цієї норми можна зробити такі висновки: 1) повноваження будь-якого суб’єкта публічного адміністрування мають бути нормативно закріплені. Вони мають прямо встановлюватись законом або опосередковано спиратись на закон; 2) кожне повноваження потрібно чітко викласти; 3) у нормативних актах має міститись вичерпний перелік повноважень конкретного суб’єкта публічного адміністрування; 4) владна діяльність суб’єкта публічного адміністрування поза межами встановлених для нього повноважень є протиправною і суперечить приписам Конституції України та принципу верховенства права.

Різні суб´єкти публічного адміністрування наділені різними повноваженнями, підбір яких зумовлений метою, завданнями, предметом відання та іншими чинниками.

З функціонального боку складники компетенції взаємодіють таким чином: предмет відання визначає коло питань, які підлягають вирішенню, завдання прогнозують бажаний результат, а повноваження дають знаряддя, потрібні для досягнення такого результату. Чим різноманітніше коло завдань і предмет відання, тим більше повноважень буде надано для їх вирішення.

Адміністративні повноваження можна класифікувати за низкою критеріїв. Так, залежно від завдання, на виконання якого будуть спрямовані повноваження, їх можна розділити на контрольні, координаційні, сервісні, юрисдикційні, регулятивні, інформаційні тощо.

Залежно від місця органа публічного адміністрування, якому належать повноваження, в державній адміністрації їх можна розділити на повноваження вищого органу виконавчої влади, повноваження центральних органів виконавчої влади, повноваження місцевих органів виконавчої влади, повноваження інших державних органів, повноваження органів місцевого самоврядування.

За критерієм належності повноваження можна розділити на власні (надані безпосередньо суб´єкту публічного адміністрування) та делеговані (отримані від іншого суб´єкта публічного адміністрування).

Окремо слід згадати так звані дискреційні повноваження, за якими адміністративний розсуд (дискреція) передбачає надання суб´єкту публічного адміністрування можливості самостійно обирати варіант поведінки у передбачених законом випадках.

За теорією адміністративного права, повноваження суб´єкта публічного адміністрування мають реалізовуватися через формальну регламентацію адміністративних обов’язків і прав. При цьому - як для будь-якого суб´єкта владних повноважень - первинними є «обов’язки», а вторинними - «права».

Адміністративні обов´язки суб´єкта публічної адміністрації - це сукупність їх зобов’язань перед приватними особами, державою й суспільством, що встановлені нормами адміністративного права, а інколи й інших галузей права.

Адміністративні права суб´єкта публічної адміністрації - це прописана адміністративним законодавством міра дозволеної поведінки щодо виконання поставлених обов’язків стосовно забезпечення прав, свобод і законних інтересів приватних осіб та публічного інтересу держави й суспільства загалом.

Однак на практиці це правило порушується, часто повноваження є водночас і правами, які суб’єкт зобов’язаний реалізувати за певних обставин, тобто права органу є одночасно і його обов’язками.

Наприклад: відповідно до положень Закону «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання; складає баланси трудових, матеріально-фінансових та ін. ресурсів, подає раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній території нових підприємств та інших об´єктів незалежно від форм власності та ін.

Відповідно жодне з наведених повноважень не можна абсолютно віднести ні до прав, ні до обов’язків, що зумовлює появу та використання такого терміна, як «правообов’язки». Зазначений підхід є хибним і таким, що розмиває чіткість розуміння посадовою особою публічної адміністрації своїх адміністративних обов’язків і прав суб’єкта публічної адміністрації. Адже на відміну від громадян, суб’єкт публічного права наділений обов’язком здійснювати свої права для забезпечення і захисту публічних інтересів. За наявності відповідних юридичних фактів суб’єкт публічної влади не може не реалізувати свої повноваження.

Отже, адміністративні повноваження - це взаємопов´язані адміністративні обов´язки та права суб´єкта публічного адміністрування, надані йому законним чином і необхідні для досягнення поставлених перед ним завдань.