Прокурорский надзор

6. Проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

На прокуратуру возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами, перечисленными в статье 21 Закона о прокуратуре. Указанные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания и др.) по самым различным вопросам, при этом применяют многочисленные законодательные и иные акты. Как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, которые чаще всего выражаются в превышении своих полномочий. Особую опасность представляет издание органами представительной и исполнительной власти незаконных правовых актов, что влечёт нарушение прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц.

Основная задача органов прокуратуры в этой сфере деятельности — это предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, что возможно, в частности, и путем повышения правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов. В некоторых регионах на основании достигнутой договоренности представительные (исполнительные) органы государственной власти направляют в прокуратуру проекты законов и нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан.

Изучив эти проекты, прокуратура представляет по ним заключение, с указанием не соответствующих закону положений, и обоснованием своей позиции.

Заключение прокуратуры может быть учтено при работе над законопроектом. Такая практика позволяет избежать принятия незаконных правовых актов.

Без сигналов о нарушениях законов также могут проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделённых правом применения административных наказаний.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, может предусматриваться проведение:

- сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определённый период времени (квартал, полугодие, год);

- целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определённый отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

- проверки законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

- комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

По взаимной договорённости многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также Указам Президента РФ. Правовые акты, издаваемые (принимаемые) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, должны соответствовать также законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста правового акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нём, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор выясняет такие вопросы:

- правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа;

- не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

- не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;

- не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов Федерации;

- не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

- не содержатся ли в акте сведения о совершении преступлений и других правонарушений;

- соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации);

- содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

- не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

- соблюдён ли порядок принятия или издания акта, закреплённый в регламенте органа;

- содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия (издания), подписи и др., и указан ли срок вступления его в силу;

- каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюдён ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они меры воздействия к соответствующим должностным лицам, не исполняющим эти решения, и соответствуют ли применённые меры закону.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, а при необходимости и от других лиц.