Фінанси

6.1. Історія становлення бюджетних відносин та розвитку бюджетної системи

Становлення бюджетних відносин та розвиток бюджетної системи України мають досить тривалий історичний шлях. Проте на сьогодні щодо періодизації бюджетної історії України немає єдиної точки зору. Так, О.Д. Данилов та Д.М. Серебрянський виокремлюють п’ять історичних етапів становлення бюджетної системи України:

XVI-XVIII ст. (козацька доба);
двадцяті роки XVI ст. - початок XX ст. (возз’єднання частини України з Російською імперією);
1918-1922 pp. (бюджетний процес під управлінням Української Центральної Ради та більшовистського уряду);
1922-1992 pp. (Україна у складі Союзу Радянських Соціалістичних Республік);
1992 р. - до теперішнього часу (суверенна Україна).

Г.О. П’ятаченко та Л.В.Кухарець розглядають такі етапи становлення та розвитку фінансів України, у тому числі й бюджету, тільки за період 1917-2003 pp.:

за часів Української Народної Республіки (березень 1917 р. - квітень 1918 p.);
в Українській державі у формі Гетьманату П.Скоропадського (квітень-грудень 1918 p.);
в Українській Народній Республіці доби Директорії (грудень 1918р.-1919 р.);
у Радянській Україні (виокремлюється два періоди 1917-1930 pp. та 1930-1990 pp.);
у Незалежній Україні (1990 р. - до теперішнього часу).

Однак, на наш погляд, найбільш повно характеризує всі стадії розвитку бюджетної системи Ю.В.Пасічник. Він пропонує таку періодизацію бюджетних відносин:

Київська Русь і Галицько-Волинське князівство (IX - XIII ст.);
Польсько-Литовська доба (XIV - XVI ст.);
Козацька доба (XVI - XV11I ст.);
Україна у складі Російської, Австрійської та Австро-Угорської імперій (XVIII - початок XX ст.);
Україна в 1917-1922 pp. XX ст.;
Україна у складі Радянського Союзу (30 грудня 1922 р. - 15 липня 1990 p.);
Незалежна Україна від дня ухвалення Декларації про Державний суверенітет України (з 16 липня 1990 p.).

Бюджетні відносини характеризуються різноманітністю, що обумовлено певними соціально-економічними та політичними подіями.

За часів Київської Русі і Галицько-Волинського князівства (IX - XIII ст.) не існувало розділення казни держави і княжої казни. Основними джерелами доходів казни київського князя були такі: зовнішні - військова здобич, данина з підкорених народів, оплата військової допомоги союзним народам, подарунки від дружніх держав, мито від зовнішньої торгівлі; внутрішні - податкові платежі, доходи від органів судочинства, від надання позик, господарська діяльність князя, від інших князівств Київської Русі.

Видатки, що здійснювалися з княжої казни, мали як внутрішнє, так і зовнішнє спрямування. До внутрішніх відносили видатки на утримання княжого двору, апарату управління, збройних формувань, поточні соціальні потреби, будівництво нових поселень, споруд, утримання релігійних закладів. До зовнішніх - витрати на послів до інших держав, дарунки дружнім країнам, оплата послуг військових формувань інших народів.

Перебуваючи у складі Литви та Польщі (XIV -XVI ст.) і зважаючи на відсутність жорсткого тиску з боку цих держав, Україна мала можливість набувати передові досягнення, які були в цих країнах у той час. Але все ж таки, будучи ослабленою державою з нерозвиненою економікою та відсутністю ефективного державного управління, поступово втрачала атрибути, притаманні суверенній державі - мову, звичаї, закони, релігію, податки, і відповідно доходи, що надходили до бюджету країни спрямовувалися на обслуговування інтересів Литви та Польщі.

До основних джерел доходів того часу слід віднести податки, які мали декілька рівнів - загальнодержавний, окремого князівства (воєводства), повіту, села, окремого пана та осадчого. На користь держави стягувалися мита з торговельних караванів, а також з власників сіл, доріг, полів тощо. Частину доходів держави становили відрахування від здійснення судових дій. Крім того, розвиток землеробства, скотарства, різних промислів (соляного, деревообробного, мисливства, рибальства, бортництва) та торгівлі дозволяло отримувати збори як у грошовій, так і натуральній, і відробітковій формах. Певна частка цих платежів залишалась у державних чиновників як плата за службу.

Козацька доба (XVI — XVIII ст.), особливо Запорізька Січ (30-40 роки XVI ст. - 1775 p.), відіграла значну роль у відновленні української державності: адміністративного устрою країни, військової, правової, судової, фінансової, у тому числі й бюджетної систем.

Характерною особливістю Запорізької Січі є складання беззбиткового бюджету, збалансування дохідної та видаткової частини якого досягалось трудовими повинностями, зменшенням платні, регулюванням експортно-імпортних операцій, покриванням частини державних потреб за рахунок старшини.

Видатки бюджету носять як внутрішній (утримання церковних установ, урядовців Коша, його господарство, допомога збіднілим козакам та іншим членам Війська Запорізького, видача кредитів, резерв), так і зовнішній характер (утримання російських полків під час військових дій з Туреччиною, дари царям та російським чиновникам, спорядження Запорозького війська на військові операції за межами Січі, задоволення претензій від інших держав). Здійснення видатків забезпечувалося за рахунок таких джерел доходів, як: зовнішні - військова здобич, «жалование царское», платня гетьманська, задоволення претензій іншими державами, продукти від царського уряду, доходи від зовнішньої торгівлі; та внутрішні - кошові регалії та домени, мито, внутрішні податки, орендна плата, конфісковане майно, викуп за полонених, судові штрафи, кредитні операції.

За часів існування Гетьманщини (1648 р. - кінець XVIII ст.) виокремлюють три рівні збирання податків, зборів, виконання повинностей:

- У державну казну - до військового скарбу.

- У розпорядження місцевої старшини в полках, сотнях.

На утримання землевласника, пана, збирачів податків.

До державної казни входили «показанщина» (податок на виробництво горілки), тютюнова десятина, податки на торгівельну діяльність, військовий мірчук (податок із млинів), податки з промислів, митні збори, податки з населення (подушний податок), державні «загальнонародні» повинності. Оскільки Гетьманщина практично постійно перебуває під тиском Росії щодо підкорення її (Гетьманщини) фінансів, частина бюджетних доходів спрямовується до російської казни, на утримання російської армії, що складає основу зовнішніх взаємин.

Перебування України у складі Російської, Австрійської та Австро-Угорської імперій (XVIII - початок XX ст.) не сприяє становленню її державності, розвитку культурних традицій, правової і фінансової самостійності, а навпаки пригнічує ці процеси.

Як за часів перебування під владою Литви та Польщі (XIV - XVI ст.), так і перебуваючи у складі Росії, Австрії та Австро-Угорщини, Україна виступає сировинним придатком. Доходи, що отримує Україна в результаті розвитку промисловості, сільського господарства, торгівлі, спрямовуються в основному на забезпечення потреб цих держав.

Основними доходами у Російській імперії у першій половині XIX століття були оброчний та подушний податки з селян, шинкові та митні збори, податки з капіталів і торговельних оборотів. Майже 30% у складі доходів бюджету належить «питейному» податку. Крім «грошової експлуатації» була поширена відробіткова та натуральна повинності.

У результаті реформи 1839-1841 pp. було ліквідовано оренду державних маетностей та замість подушного введено оброк з землі та прибутків від промислів. Пізніше подушний податок з міщан міст європейської Росії замінив податок на міське нерухоме майно. Замість скасованого винного відкупу був запроваджений акциз на вино, а також тютюн та цукор. У 70-90-их pp. XIX ст. були введені такі податки як квартирний податок, державний поземельний податок без розмежування власників тощо.

Видаткова частина становила біля 15-20% національного доходу Росії. Основними напрямами витрачання коштів є військове та морське міністерства, утримання двору, освіта. Взагалі ж бюджет цього періоду є дефіцитним.

Друга половина XIX ст. характеризується намаганнями стабілізувати фінансову систему: 1863 р. була опублікована

«Всепіддана доповідь міністра фінансів про державний розпис доходів і видатків», яка містить інформацію про те, які податки мають збиратись, у якій кількості, і на які цілі витрачатись. А 1906 року були затверджені правила про порядок розгляду державного розпису доходів і видатків Російської імперії. Ухвалення конституції, утворення Державної думи, реформування Державної ради сприяють поліпшенню бюджетного процесу, його касовому виконанню, здійсненню державного контролю.

Бюджет Австрійської та Австро-Угорської імперій, як і бюджет Росії, був хронічно дефіцитним. Провідну роль у наповненні дохідної частини бюджету відігравали податкові надходження. Серед них: податок на землю, на будинки, на інші доходи, на заробітну плату, екзекуційні штрафи. Видатки спрямовувались на розвиток промисловості - текстильної, шкіряної, соляної,залізорудної, лісової, тютюнової, цукрової. Крім того, українські землі використовувались для вирощування дешевих зернових.

Період 1917-1922 pp. не ознаменувався для України значними подіями в питаннях формування та реалізації бюджетної політики. За цей час є намагання створити систему фінансових органів.

У червні 1918 р. Урядом Української держави ухвалюються Правила про порядок розгляду державного бюджету й фінансових кошторисів на 1918 p. І хоча бюджет на 1918 р. був ухвалений у січні 1919 р., вважається, що він став дуже важливим на той час документом, оскільки дозволив підрахувати всі прибутки і витрати та дав підстави для ведення фінансового господарства у 1919 р. в межах бюджетних асигнувань. У подальшому всі потреби в коштах задовольнялись шляхом виділення асигнувань по окремих законах.

Дохідна частина бюджету складалася зі звичайних прибутків (поземельний податок, податок на нерухоме майно, прибутковий податок з нагромаджень, промисловий податок, податок від нагромаджень від грошових капіталів) та надзвичайних ресурсів. Надзвичайні доходи формувались за рахунок випуску білетів державної скарбниці і проведення кредитних операцій для покриття дефіциту бюджету.

Видатки бюджету спрямовувались на відродження цукрової промисловості, будування залізниць, покриття боргів минулих років, позички земствам, містам, кооперативам, а також відродження освіти та української національної культури.

Проте, незважаючи на намагання урядів забезпечити хоча б мінімальну фінансову стабільність, перманентні зміни влади та воєнні дії робили їх діяльність неефективною.

Період перебування України в складі Радянського Союзу ( 30 грудня 1922 р. - 15 липня 1990 р.) виявився для неї неоднозначним.

Незважаючи на отримання певних атрибутів державності, у тому числі самостійного бюджету, його формування та виконання було під контролем Москви.

У 20-і р. бюджет України у складі СРСР містив спочатку витратну, а потім дохідну частини. Основні витрати: за кредитами (позики промисловості, дотації, випадкові асигнування, витрати залізниці та пошти); здійснені за межами відкритих кредитів (безкредитні витрати, здійснені НКФіном УРСР та погашення короткострокових зобов’язань). Крім того, видаткова частина враховувала дотації центру, від залізниці, розасигновані, але не витрачені кредити, емісійні фонди тощо.

Дохідна частина бюджету складалася зі звичайних доходів (загальнодержавні податки, продподаток, валовий дохід транспорту, валовий дохід зв’язку, інші неподаткові доходи), доходів від кредитних операцій (реалізація позик, платіжні зобов’язання НКФіну) та надзвичайні ресурси (емісії з центру, дотації для промисловості та комісаріатів).

У 40-80-і pp. (за винятком періоду, що припадає на Велику Вітчизняну війну та післявоєнне відродження) склад українського бюджету дещо змінився. Однак його структура залишилась майже незмінною: основну частку доходів складають податкові надходження від соціалістичного господарства (платежі з прибутку та податок з обороту). Більша частка видатків спрямовується на соціально-культурні заходи, народне господарство, незначна - на управління.

Проголошення та подальше становлення України як суверенної держави (з 16 липня 1990 р.) відбувається на тих здобутках, які вона набула під час перебування у складі СРСР, тобто Україна «успадковує» бюджетну, податкову системи, правову базу, що регулює фінансові відносини, тощо. І тільки з ухваленням 2001 р. Бюджетного кодексу України починається побудова власної моделі бюджетних відносин, що й потребує більш детального розгляду.