Теорія і практика правозастосування

1. Актуальні питання законодавчої техніки в Україні

Становлення в Україні правової держави вимагає належного розвитку системи законодавства країни, створення досконалих за формою і змістом законів. Показником дієвості та якості законодавчого акта є, передусім, його стабільність, яка свідчить про ефективну правореалізаційну практику, здатність закону протягом тривалого часу врегульовувати певне коло суспільних відносин за відсутності потреби суттєвих його змін.

Найбільш впливовим та науково обґрунтованим правовим чинником для життєздатності підготовленого закону є дотримання вимог законодавчої техніки під час роботи над його проектом. Рівень розвитку законодавчої техніки значною мірою визначає ефективність впливу законодавства на політичне, економічне, соціальне і культурне життя. У той же час, незаперечне виконання вимог законодавчої техніки свідчить про зацікавленість законотворця в утвердженні в країні верховенства закону і правового режиму шляхом розвитку і вдосконалення механізму правового регулювання.

Велике значення для сьогоднішньої законотворчості має вітчизняний та зарубіжний досвід щодо наукового розуміння та практичного втілення ідей законодавчої техніки, оскільки питання унормування останньої досі залишається відкритим. Сучасні наука та практика повинні враховувати історичний досвід та наявні теоретико-прикладні напрацювання для подальшого становлення законодавчої техніки в Україні як невід’ємного компоненту створення ефективного законодавства, її вдосконалення та недопущення помилок при її застосуванні.

Належний рівень законодавчої техніки є надійним гарантом вдосконалення законодавства, доступності змісту законів, точного виконання та повної відповідності їх волі законотворця.

Вимоги законодавчої техніки, напрацьовані теоретиками та практиками у сфері законотворчості, на сьогодні не врегульовані нормативно, але існують у вигляді опублікованих правил та методичних рекомендацій. Органи державної влади, наукові, експертні установи, причетні до законопроектування, що їх використовують, досвідом створення законів та усією правореалізаційною практикою доводять, що зазначені вимоги відносяться до суттєвих та таких, що помітно впливають на якість майбутнього закону, факторів.

З точки практичних настанов вітчизняні законотворці мають у своєму розпорядженні Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки (схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України від 21.11.2000 р., № 41)24, Правила оформлення проектів законів та основних вимог законодавчої техніки (Методичні рекомендації, підготовлені Г оловним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України)25, а також нечисленні відомчі документи у формі спеціально-галузевих інструкцій та рекомендацій. Інтерес у цьому плані становлять також відповідні розділи законів про нормативно-правові акти, офіційні інструкції та методичні рекомендації з питань законодавчої техніки країн із схожими правовими системами.

Достатньо розроблена, на перший погляд, проблематика законодавчої техніки характеризується складнощами у застосуванні з огляду на відсутність уніфікованої термінології, розгалуженість підходів до викладення її основних вимог. Варіативність визначень, вживання самого поняття законодавчої техніки у вузькому та широкому смислах, вільне використання та необгрунтоване чередування таких ключових понять як правила, засоби, прийоми та вимоги законодавчої техніки може призвести до ускладнень процесу оволодіння нею та у практиці законотворення.

Сьогодні потреба у науковому дослідженні проблематики законодавчої техніки існує і надалі. Розвиток якісної системи законодавства вимагає від науковців глибшого дослідження проблем застосування вимог та правил для підготовки саме законів.

Необхідно зазначити, що нормативне закріплення правил та вимог законодавчої техніки в Україні сприятиме виробленню стабільної практики їх застосування, а також дозволить поставити питання про запровадження відповідальності за неякісну підготовку законів, та підняття тим самим на новий рівень якості законопроектних робіт. Доки правила та вимоги законодавчої техніки не закріплені на законодавчому рівні, їх недотримання законотворцем має розцінюватися, принаймні, як порушенням загальних принципів права.

По-перше, потребують розмежування поняття законодавчої, правотворчої, нормотворчої, юридичної та інших видів техніки у вітчизняній юриспруденції, які часто використовуються як синоніми, або структуруються як ціле і конкретне. Зауважимо при цьому на необхідності використання для позначення окремого виду юридичної діяльності по підготовці закону як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, що регулює найважливіші суспільні відносини, саме поняття законодавчої техніки. Адже в умовах інтенсифікації законотворчої діяльності, збільшення кількості ратифікованих Україною міжнародно-правових актів закон поступово займає провідне становище у правовому регулюванні. В той же час закон виступає як базовий первинний регулятор і слугує не тільки загальним легальним фундаментом для розвитку усього масиву правових актів, а й містить норми, які ініціюють підзаконну правотворчість.

Тлумачним словником поняття «техніка» (від грецьк. techne - уміння, майстерність) в нашому контексті трактується як «сукупність навиків і прийомів в якому-небудь виді діяльності, майстерності». Відправним визначенням поняття законодавчої техніки в науковій літературі є техніка юридична. Різні автори при її характеристиці використовують в цілому схожі елементи, з яких складається її загальний зміст: законодавча техніка - це система вимог та правил підготовки найбільш досконалих за формою і структурою проектів законів, що забезпечують повну і точну відповідність форми нормативних приписів їх змісту, доступність і простоту нормативного матеріалу, вичерпне охоплення питань, що регулюються.

На наш погляд, у зв’язку з безпосередньою законопроектною роботою доцільно також для позначення її учасника, як носія творчості, використовувати поняття законотворець (законопроектувальник), на відміну від законодавця, діяльність якого поширюється й на розгляд і прийняття закону.

Можливою на сьогодні є спроба узагальнення теоретичних відомостей та практичних напрацювань з тим, щоб, на основі різноманітних джерел відтворити єдиний підхід і скласти орієнтовну структуру законодавчої техніки. Остання могла б мати наступний вигляд:

Вимоги законодавчої техніки:

Пізнавально-логічні вимоги (визначення предмету законодавчого регулювання, вибір та аналіз процесів, явищ та відносин, які можуть бути суб’єктом законодавчого впливу, підготовка концепції закону, додержання правил формальної логіки);

Нормативно-структурні вимоги (використання послідовних елементів законодавчої техніки, якими є її засоби, прийоми та правила).

Засобами законодавчої техніки є засоби юридичного виразу волі законодавця та засоби словесно-документального викладу тексту закону.

До засобів юридичного виразу волі законодавця відносяться: нормативна побудова (викладення державної волі у формі норми-припису /гіпотеза-диспозиція; гіпотеза-санкція/);

системна побудова (виклад нормативних приписів у вигляді логічних норм /гіпотеза-диспозиція-санкція/);
юридичні конструкції (складні юридичні факти; юридичний склад; юридична презумпція; юридична фікція та інші);
галузева типізація (виклад нормативних приписів зі включенням їх до певної галузі права, відповідно до типових рис галузевих правовідносин).

Засоби словесно-документального викладу тексту закону, на відміну від засобів юридичного виразу його змісту, стосуються зовнішньої, документальної побудови цього тексту. До них належать реквізити, структурна побудова складеного за допомогою юридичної термінології тексту закону, а також законодавча стилістика (сукупність прийомів найбільш доцільного використання мовних засобів у законодавчому акті).

Якщо засоби законодавчої техніки - це інструментарій юридичного виразу та зовнішнього викладення волі законодавця, то прийоми законодавчої техніки - це певний порядок, способи раціонального використання зазначених засобів при формулюванні у тексті проекту закону необхідних для регулювання відповідних питань норм права.

Серед основних прийомів законодавчої техніки слід виокремити ті, що характеризують ступінь узагальнення конкретних показників норми і спосіб викладення її елементів - способи формулювання норм права у законах.

За ступенем узагальнення конкретних показників розрізняють абстрактний прийом; казуїстичний прийом.

За способом викладення елементів правової норми (за повнотою її викладення) у статті закону розрізняють прямий (повний) прийом; відсильний прийом; бланкетний прийом.

Важливим розділом законодавчої техніки є також використання прийомів та засобів законодавчої техніки для окремих операцій нормативно - структурного формування тексту закону (процедура оформлення посилань в тексті закону; процедура оформлення змін до законів; визнання законів такими, що втратили чинність; процедура оформлення посилань на джерела офіційного опублікування законів).

Текст будь-якого законодавчого акта має відповідати певним правилам (принципам), використання яких повинно бути раціональним з точки зору його мети і змісту.

До числа основних правил законодавчої техніки відносяться:

логічна послідовність викладу, взаємозв´язок нормативних приписів, що їх поміщають у проекті;
відсутність протиріч всередині проекту, в системі законодавства;
максимальна компактність викладу норм права за умови збереження глибини і всебічності відображення їх змісту;
ясність і чіткість, простота і доступність мови законопроекту;
точність і визначеність формулювань і термінів, застосовуваних у проекті;
скорочення до мінімуму кількості актів з того самого питання в інтересах кращого охоплення нормативного матеріалу, полегшення користування ним.

Таким чином, спроба систематизувати наявні знання з законодавчої техніки могла б стати основою її спрощення та уніфікації.

Багаторічний законотворчий досвід надає сьогоднішнім законопроектувальникам можливість ефективної та оперативної роботи з огляду на відомі помилки, які коли-небудь припускались їх попередниками, помилки, що стали оцінюватися як такі через складнощі у складанні тексту закону та під час його реалізації.

Проблему помилок при застосуванні правил і засобів законодавчої техніки детально аналізує Ж. О. Дзейко. Вона характеризує помилку як негативний результат неправильних діянь ненавмисного характеру при застосуванні правил і засобів створення чи систематизації законів, що є протиправним соціальним явищем (порушує загальні принципи чи конкретні норми права) та суперечить змісту правил і засобів законодавчої техніки, є перешкодою для досягнення цілей правового регулювання.

Важливим завданням дослідників у сфері законопроектування та законодавчої техніки є, на наш погляд, накопичення відповідної інформації та систематизація знань про типові огріхи при роботі над текстом законодавчого акта. Тому актуальним є створення зусиллями науковців та практиків та видання періодичних інформаційних збірок на допомогу законотворцям, які б містили аналіз чинного законодавства на предмет його відповідності вимогам законодавчої техніки, а також систематизовані дані про типові помилки при підготовці закону з наведенням показових прикладів та варіантів вірного корегування.

Аналіз помилок, що зустрічаються при складанні законодавчого тексту, дозволяє провести їх орієнтовну класифікацію, яка може бути представлена наступним чином:

- загально-правова сфера:

- порушення норм і принципів права;

- порушення принципів законодавчої техніки;

- пізнавально-логічна сфера:

- обрання форми закону для відносин, які не потребують виключно законодавчого регулювання;

- подвійне правове регулювання;

- необгрунтована розробка нового закону замість внесення змін до чинного законодавства;

- недосконалий логічний виклад тексту закону, відсутність єдності загального і конкретнішого при формулюванні норм права;

- протиріччя між нормами права;

- повтор нормативних положень з одного і того ж питання в різних, чи в одному і тому ж законопроекті;

- недосконалість нормативного змісту закону (відсутність одного з елементів оптимального закріплення норм права в законах - суб’єкта, об’єкта, змісту та умов виникнення, зміни та припинення правовідносин, відповідальності за порушення норм права, механізму реалізації закону);

- відсутність змістовного зв’язку з законами, які лише передбачається створити;

- неузгодження норм внутрішньодержавного та міжнародного права;

• нормативно-структурна сфера:

- невідповідність назви закону та його структурних елементів змісту, необгрунтоване застосування складових структури закону;

- невиважений обсяг правового регулювання, вміщений до однієї статті закону;

- помилки при створенні юридичних конструкцій норм права (неповні юридичні конструкції, що призводять до появи прогалин у регулюванні законами суспільних відносин; недостатня конкретизація юридичних конструкцій норм права);

- занадто формалізована структура норм права, їх штучна складність;

- надмірна деталізація положень закону, надмірне використання в тексті закону загальних, декларативних положень;

- колізії при використанні бланкетних норм (конструюванні зв’язків між законами, законами та іншими нормативно-правовими актами);

- лінгвістична сфера:

- орфографічний рівень (неправильне написання слів);

- рівень правил пунктуації;

- лексичний рівень (поєднання логічно несумісних слів; введення у фразу зайвих слів - плеоназмів, які структурно її переобтяжують; невиправданий повтор слова, спільнокореневих слів в одному або сусідніх реченнях - тавтологія; дублювання значення слів; порушення сполучуваності слів; вживання слів, не властивих українській мові; неправильне використання синонімів, паронімів; інше);

- граматичний рівень (неправильне вживання відмінкових форм; підміна особової форми дієслова зворотною; неправильна побудова рядів однорідних членів речення з родовими і видовими поняттями; неправильне утворення форм ступенів порівняння якісних прикметників; порушення норм утворення дієприкметників; неправильне сполучення іменника з числівником; неправильний вибір прийменника; неправильне узгодження підмета і присудка; неправильна побудова речень із дієприслівниковим зворотом; неправильне використання прийменникових конструкцій; неправильна побудова складного речення; інші);

- юридико-термінологічний рівень (хибне визначення законодавчих дефініцій; відсутність оптимального балансу вживання законодавчих дефініцій та оціночних понять);

- стилістичний рівень (вживання слів, властивих одному стилю, у тексті іншого; нагромадження в одному реченні слів, що належать до тієї ж частини мови; інші).

Наведена класифікація відкрита, вона може доповнюватися на основі мінливих обставин, нових прецедентів та практичної роботи. Хотілося б лише зазначити, що систематизація причин помилок у логіці викладу тексту закону зробить його точним, чітким, зрозумілим і доступним для сприйняття, дасть змогу уникнути двозначності при його трактуванні.

До об’єктивних причин помилок відносяться: динамізм правової системи України, багатоманіття і ускладнення правовідносин у житті суспільства; інтенсивний розвиток і оновлення законодавства України; різноманітні, і часто суперечливі інтереси різних верств населення тощо. Суб’єктивними причинами є: відсутність законодавчого закріплення, ігнорування чи недотримання розроблених наукою і практикою правил і вимог законодавчої техніки; існуючі протиріччя між наукою і практикою законотворчості та їх відірваність одна від одної; недостатній рівень правової культури і правосвідомості суспільства в цілому та професіоналізму законотворця зокрема; неналежний рівень експертизи законопроектів; недостатнє експертне забезпечення законопроектувальних робіт; відсутність належної скоординованості дій суб’єктів законотворчості; відсутність державної концепції розвитку законодавства України; вплив правової демагогії; практична відсутність відповідальності суб’єктів законотворчості; відсутність ефективного прогнозування наслідків прийняття законів; недостатнє врахування досвіду усталеної законодавчої практики іноземних держав; відсутність досконалих механізмів узгодження законопроектів тощо. Загалом, допущення чи недопущення помилок при застосуванні правил і вимог законодавчої техніки зумовлюється станом багатьох складових існуючої соціальної системи (економіки, політики, рівня правової культури і ін.), тому всі вищезазначені питання потребують системного, комплексного вирішення.

Подальші дослідження, із застосуванням новітніх теоретико- методологічних підходів, мають спрямовувати застосування вимог та правил законодавчої техніки саме на ефективне закріплення в законах прав і свобод людини і громадянина, забезпечувати їх базування на загальнолюдських правових цінностях, а також створювати гарантії їх реалізації. Основою цього може стати подальша інтенсивніша наукова розробка існуючих та формування принципово нових юридичних конструкцій норм, інститутів і галузей права, які повинні слугувати забезпеченню прав і свобод людини, а також наповнення юридичних конструкцій необхідними елементами реалізації законів. При цьому норми права, що закріплюються у законах, повинні знаходитися у системному зв’язку з іншими складовими спеціально-юридичного механізму реалізації законів - правовідносинами, нормативно-правовими актами реалізації норм права, ґрунтуватися на економічних, політичних, соціальних та інших факторах, що впливають на розвиток правової системи держави, а також мати змістовний і функціональний зв’язок з тими правилами поведінки, які передбачається створити у майбутньому. З огляду на це важливим аспектом розвитку та вдосконалення законопроектних робіт має стати прогнозування законотворчості.

Наступна тенденція розвитку законодавчої техніки в Україні може ґрунтуватися на процесі інтеграції здобутків загальнотеоретичних, галузевих, міжгалузевих, прикладних, міжнародно-правових юридичних наук, логіки, лінгвістики та інших наук. Адже становлення правової держави в Україні зумовлює необхідність подальшого теоретичного опрацювання проблем правового закону, вивчення критеріїв його якості. Зокрема, критерії якості закону повинні напрацьовуватися на досягненнях галузевих юридичних наук, з огляду на дослідження предмета і методу правового регулювання тієї чи іншої галузі права, її принципів тощо. Важливу роль при цьому матимуть розробки концепцій розвитку галузей права, галузей законодавства та концепцій розвитку законодавства України в цілому а також вчасне прийняття орієнтовних планів законопроектної роботи на той чи інший рік. Це, у свою чергу, поряд із вищезазначеним прогнозуванням, робить актуальним планування законотворчості, що сприятиме ефективнішому, системному застосуванню вимог та правил законодавчої техніки.

Наукові здобутки, які стосуються застосування вимог і правил законодавчої техніки, повинні інтенсивніше втілюватися у практику створення законів. Актуальним на сьогодні є також і зворотній зв’язок - ефективніше використання законодавчої, інтерпретаційної і правозастосовної юридичної практики для наукових досліджень. Це забезпечить подальше поступове, глибше поєднання теоретичних знань із практикою у сфері створення законів, спрямоване на подолання розриву між наукою та практикою застосування законодавчої техніки. Врахування науковцями при теоретичних дослідженнях практики застосування законодавчої техніки сприятиме формуванню необхідних уніфікованих підходів. Головним завданням науки і практики у сфері вироблення рекомендацій щодо застосування законодавчої техніки на сьогодні є забезпечення відповідності останньої рівню розвитку суспільства, правової системи держави, принципам сучасного права.

Подальший розвиток законодавчої техніки в Україні також зумовлений впливом європейських правоінтеграційних процесів. Застосування досвіду Європейського Союзу у сфері правотворчості, вивчення та запровадження до вітчизняної практики питань забезпечення якості європейського нормопроектування є необхідною умовою ефективної роботи з гармонізації українського законодавства із законодавством Європейського Союзу.

Важливою тенденцією розвитку законодавчої техніки в Україні науковцями слушно визначається подальший розвиток комплексної, багатофункціональної комп’ютеризованої системи інформаційно-аналітичного забезпечення законотворчої діяльності.

ВИСНОВКИ

Таким чином, сьогодні потреба у науковому дослідженні проблематики законодавчої техніки існує і надалі. Розвиток якісної системи законодавства вимагає від науковців глибшого дослідження проблем застосування вимог та правил для підготовки саме законів.