Теорія і практика правозастосування

1.1 Набуття чинності нормативно-правовим актом

Набуття чинності нормативно-правовим актом (далі - НПА) - це юридичний факт (момент), починаючи з якого НПА отримує юридичну силу.

Питання набуття чинності законами та іншими НПА на сьогодні регулюється насамперед Конституцією України (ч. ч. 2, З ст. 57, ч. ч. 2, 5 ст. 94) та Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності».

Розпочнемо з розгляду питання набуття чинності законами.

Відповідно до ст. 94 Конституції України, закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене самим законом, але не раніше дня опублікування.

Таким чином необхідно насамперед встановити співвідношення понять «офіційне оприлюднення» та «офіційне опублікування».

Офіційне оприлюднення - доведення НПА до відома фізичних та юридичних осіб шляхом опублікування в офіційних друкованих виданнях, інформаційного повідомлення в друкованих засобах масової інформації, ого - лошення через телебачення і радіо та в інший спосіб, визначений законодавством.

Історії відомі різні способи офіційного оприлюднення законів: від вивішування їх текстів в людних місцях до обнародування їх змісту по телебаченню, радіо, телеграфом, розсилання листами тощо.

Офіційне опублікування - розміщення прийнятого (виданого) НПА в офіційному друкованому виданні.

Відповідно до Указу Президента «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», такими друкованими виданнями на даний час Є: «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур’єр», газета «Голос України», «Відомості Верховної Ради України», інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».

Хоча в Конституції України вживається поняття «опублікування», однак, при з’ясуванні змісту цього поняття необхідно використовувати обмежувальне тлумачення і розуміти його саме як «офіційне опублікування». (Про поняття обмежувального тлумачення див. підрозділ 3.1. цього посібника). Оскільки юридичне значення має не будь-яке опублікування НПА, а лише опублікування в офіційних друкованих виданнях. Під офіційними друкованими виданнями розуміються друковані видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування (відомості, бюлетені, збірники, вісники тощо), що використовуються для оприлюднення прийнятих (виданих) цими органами НПА, інших рішень з питань їх діяльності, обов´язковість оприлюднення яких передбачена законодавством; водночас тексти НПА можуть опубліковуватися і в звичайних засобах масової інформації, однак таке опублікування не матиме жодного юридичного значення і матиме виключно інформаційний характер.

Такими друкованими виданнями на даний час Є: «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур’єр», газета «Голос України», «Відомості Верховної Ради України», інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».

Водночас в межах ст. 94 Конституції України поняття «офіційне оприлюднення» та «опублікування» слід розуміти як синоніми. Теоретично оприлюднення норм, метою якого є доведення її до відома адресатів, може передувати в часі її офіційному опублікуванню. Ознайомившись з оприлюдненою нормою, адресат у випадку необхідності може отримати її офіційний текст з належного джерела. Про застосування юридичної норми мова може йти лише за наявності факту оприлюднення її офіційного тексту. Тому законодавцю належить пов´язувати часові межі дії юридичної норми саме з її офіційним опублікуванням в належному джерелі, а не з її оприлюдненням у засобах масової інформації.

З тексту Конституції України випливає, що набуття чинності законами можливе в двох варіантах.

Способи набуття чинності законами:

- ординарний (конституційний)

- екстраординарний

Ординарний (конституційний) спосіб набуття чинності законами.

Закон набуває чинності о 24 годині десятого дня після опублікування (або в 0 год одинадцятого дня після опублікування). Так, у Законі України «Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2008 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях» не зазначається, коли даний закон набирає чинності. В цьому випадку визначення моменту набуття чинності законом відбувається на підставі безпосередньо норми Конституції, тобто через десять днів з дня офіційного оприлюднення закону. Днем оприлюднення закону є календарне число, яким датовані відповідні газета чи журнал. Таким чином, щоб встановити день набуття чинності законом в конституційному порядку, необхідно від дати його першої офіційної публікації відлічити десять календарних днів. Вказаний вище закон уперше був опублікований в газеті «Голос України» від 06.05.2008 р. Таким чином, цей закон набув чинності в 0 годин 17.05.2008 р. (або о 24 годині 00 хвилин 16.05.2008 р.), адже саме в цей момент закінчився десятий день після першого офіційного оприлюднення цього закону.

Екстраординарний варіант набуття чинності законами визначається в самому законі, але в будь-якому разі закон не може набувати чинності раніше дня його опублікування.

Різновиди екстраординарного варіанту набуття чинності законами:

1) Законодавець може встановити, що закон набуває чинність зі спливом певного періоду після його опублікування. Прикладом може бути Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців», у п. 1 Прикінцевих положень якого передбачено, що цей Закон набирає чинності через чотири місяці з дня його опублікування. Даний закон уперше серед офіційних видань був опублікований в газеті «Урядовий кур´єр» від 10.01.2009 р. Отже, як бачимо, даний закон набув чинність 11.05.2009 р. о 0 год 00 хв.

2) Законодавець може визначити конкретний день, з якого акт набуває чинності. Так, у Законі України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки книговидавничої справи в Україні» передбачено, що цей Закон набирає чинності з 1 січня 2009 р.

3) Законодавець може пов´язати набуття чинності закону з певною подією. Зокрема, в Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про внесення змін до закону України «Про страхування» передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня вступу України до Світової організації торгівлі.

4) Законодавець може встановити, що закон набуває чинності з дня його опублікування. Як приклад можна навести Закон України «Про внесення змін до статей 155 та 156 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за розбещення неповнолітніх», в якому передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Даний закон уперше був опублікований в газеті «Голос України» 15.10.2008 р. Отже, закон набув чинності в 0 год 0 хв 15.10.2008 р.

5) Законодавець може встановити, що різні частини закону набувають чинності неодночасно (не в один момент). Так, у Законі України «Про акціонерні товариства» передбачено, що цей Закон набирає чинності через шість місяців з дня його опублікування, крім другого речення частини другої статті 20, яке набирає чинності через два роки з дня опублікування цього Закону.

Саме тому в низці наукових праць і підручниках дана тема розглядається як дія норми права в часі. Втім, норма права не може діяти поза межами відповідного формального джерела, в якому вона міститься. Особливості форми права впливають на дію норм права, які містяться в ній. Так, наприклад, норми, які містяться у судових прецедентах, мають іншу специфіку дії у часі, ніж норми НПА

Отже, поняття «набуття чинності» необхідно відрізняти від поняття «офіційне оприлюднення», оскільки часто між моментом набуття чинності нормою права і моментом її офіційного оприлюднення (офіційного опублікування) існує значний проміжок часу.

Із 88 законів, прийнятих Верховною Радою України в 2008 р. (не врахо - вуючи ратифікацію міжнародно-правових договорів), ординарним способом набули чинності 4 закони, а екстраординарним - 84 (з яких у 14 законах законодавець визначив конкретний день, з якого акт набуває чинності, в 3 законах законодавець пов´язав набуття чинності закону з певною подією, в 57 законах законодавець встановив, що закон набуває чинності з дня його опублікування, в 10 законах законодавець вводив різні частини законів неодночасно, тобто в так званому «змішаному варіанті»).

З точки зору застосування правової норми до конкретних юридичних фактів значення має виключно момент набуття чинності. До набуття чинності нового закону потрібно керуватися попереднім законом, більше того, поведінка здійснювана відповідно до норми, яка не набула чинності, неприпустима, оскільки це означатиме порушення чинної норми.

Інша річ, норма права у проміжку між моментом свого офіційного опублікування і до моменту набуття нею чинності, ще формально не регулюючи суспільні відносини, вже починає здійснювати свій фактичний впорядковуючий вплив на поведінку учасників певних відносин.

Водночас, в окремих випадках, розрив в часі між датою прийняття закону та датою набуття ним чинності може призводити до зловживань суб´єктами правовідносин. Так, наприклад, 12.12.2008 р. був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони банкам змінювати умови договору банківського вкладу та кредитного договору в односторонньому порядку». Даний закон набув чинності 09.01.2009 р. У період між прийняттям закону та набуттям чинності банки почали активно направляти своїм позичальникам листи, в яких повідомляли про підвищення процентної ставки. Фактично банки діяли відповідно до чинного законодавства. В даному випадку ми не беремо до уваги питання відповідності закону чи договору процедури повідомлення позичальника.

Від набуття чинності законом слід також відмежовувати: момент здійснення Верховною Радою України волевиявлення - ухвалення законопроекту (Дата прийняття закону. Як вказано у п.4.1. Рішення Конституційного Суду України від 07.07.2009 р. № 17-рп/2009, у випадку повторного прийняття Верховною Радою України закону, відносно якого Президент України застосував право вето в порядку передбаченому ч. 4 ст. 94 Конституції України, днем прийняття такого закону вважається дата остаточного голосування за результатами повторного розгляду. Саме ця дата повинна бути вказана при оприлюдненні закону); момент підписання закону Президентом України. Здійснення таких дій уповноваженими суб´єктами засвідчує лише дотримання процедури прийняття закону і безпосередньо не впливає на визначення моменту набуття ним чинності. Наведемо приклад: Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстра - цію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» був ухвалений (прийнятий) Верховною Радою України 25.12.2008 p., підписаний Президентом України 02.01.2009 p., уперше опублікований в офіційних друкованих виданнях в газеті «Урядовий кур´єр» від 10.01.2009 p., але набув чинності о 24 год 10.05.2009 p. (або в 0 год. 0 хв. 11.05.2009 р). Саме остання дата і буде мати значення з точки зору застосування правових норм.

Зупинимося тепер на співвідношенні термінів «набуття чинності» та «введення в дію».

Дані терміни позначають одне і те саме явище: юридичний факт (момент), з якого відповідний НПА стає формально загальнообов´язковим.

Термін «введення в дію» вживається тоді, коли закон набирає чинності не в термін, визначений згідно з загальними правилами, а в спеціально встановлений термін або строк. Щодо тих приписів, які починають діяти в загальному порядку, вживається термін «набрання чинності». В більшості випадків сучасним українським законодавцем застосовується термін «набуває чинність». Саме такий термін є коректним, виходячи з тексту Конституції України (ч. 4 ст. 94), в якому використовується лише один термін - «набирає чинності».

В деяких випадках Верховна Рада України невиправдано прив´язує «набуття чинності» певного закону та «введення в дію» цього ж закону до різних календарних дат. Так, в ст. 28 Закону України «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня його опублікування і вводиться в дію (таке опублікування відбулося в газеті «Голос України» від 18.07.2009 р.) з 1 січня 2011 року. Таким чином одне і те саме правове явище пов´язується

Зрізними датами, що є неприпустимим як з точки зору правил законодавчої техніки, так і з точки зору принципу правової визначеності.

Набуття чинності іншими НПА залежить від виду НПА та місця, яке вони займають в ієрархії НПА.

Так, згідно з ч. 1 ст. 55 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

У статті 3 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» передбачено, що нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набувають чинності через 10 днів після їх, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Відповідно до п. 4 Указу Президента «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше правило не передбачене самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.

Відповідно до ч. 5 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов´язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін уведення їх у дію.

Відповідно до ч. 5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

Разом з тим у будь-якому випадку набуття чинності НПА не може відбуватися раніше дня його оприлюднення. Відповідні положення закріплюються в ч. ч. 2, 3 ст. 57 Конституції України: «Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов´язки громадян мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативні акти, які визначають права і обов´язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом є нечинними».

Принцип правової визначеності

Сутність: суб´єкти права повинні мати змогу планувати свої дії з упевненістю у тому, що знають про правові наслідки цих дій.

Закріплення правила про обов´язковість оприлюднення НПА пов´язане з принципом правової визначеності і є основою для презумпції знання закону, яка закріплена в ч. 2 ст. 68 Конституції України.

Гарантіями в сфері застосування презумпції знання закону є можливість суб´єктам права знати:

- які норми діють і належать до застосування в конкретній життєвій ситуації;

- які нові норми прийняті;

- за яких умов поведінка громадян буде вважатися правомірною чи навпаки, протиправною;

- які правові наслідки можуть наступити у випадку недотримання правових приписів тощо.

Громадяни здійснюють свої права за принципом “дозволено все, що не заборонено законом ”. Держава має право вимагати від громадян виконання норм лише у випадку, коли є достатні підстави вважати, що вони мали змогу ознайомитися з відповідними приписами. Таким чином оприлюднення норми права дає змогу вимагати від усіх суб´єктів однакового відношення до дотримання правових норм. При цьому зрозумілим є те, що знати всі норми неможливо, проте достатнім є ясне уявлення про законність чи незаконність тих чи інших дій чи вчинків, уявлення про те, які наслідки держава пов´язує з цими вчинками.

Саме тому, за умови, наприклад, коли закон набуває чинності в день його опублікування, фактично відбувається порушення прав громадян на інформацію про нові закони, оскільки у таких випадках особа позбавлена можливості ознайомитися з новою нормою і співвіднести свою поведінку відповідно до такої норми, адже на 0 годин дня опублікування закону ніхто не має навіть теоретичної можливості ознайомитися зі змістом відповідної норми. До того ж потрібен певний час, іноді досить значний, щоб адресати приписів цього акту змогли не просто прочитати, але й осягнути їх зміст.